“如何讓有限的土地資源發揮最大的效益”，存量時代下，這是城市必須思考的問題。

日前，自然資源部印發《關于開展低效用地再開發試點工作的通知》，決定在北京等15個省（市）的43個城市開展為期4年的低效用地再開發試點，盤活利用存量土地，促進城鄉高質量發展。

試點城市名單中，包含京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群、成渝城市群、長江中游城市群、山東半島城市群、粵閩浙沿海城市群。青島成為山東半島城市群唯一入選城市。

盤活城鎮低效用地是國家“十四五”規劃綱要明確的重點任務，而此次試點工作，為各大城市低效用地再開發提供了更為系統性的工作指引，推動城鄉發展用地從“增量依賴”向“存量挖掘”轉變。

京東方落地西海岸新區王臺老工業區

值得一提的是，“城中村和舊工業區的改造”是本次低效用地再開發的重點區域，這恰與青島正在全力推進的城市更新和城市建設三年攻堅行動相契合，青島將“重點低效片區(園區)開發建設”和“舊城舊村改造建設”作為發力重點，經過一年半的合力攻堅，已見成效。

可以預見，有了國家級試點的加持，未來青島的低效用地將以更大力度、更快速度，實現高水平利用和高質量發展。

01

“冷”土地要加快“熱”起來

所謂城鎮低效用地，是指現有建設用地中布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊且權屬清晰、不存在爭議的城鎮存量建設用地。

長期以來，在一些城鎮和鄉村地區普遍存在存量建設用地布局散亂、利用粗放、用途不合理等問題。有的城中村人居環境差，基礎設施和公共服務設施不足，有的產業用地容積率較低，投入和產出水平不高。

推進低效用地再開發試點工作，是轉變城鄉發展方式，實施以存量換增量的現實要求。近年來，隨著我國城鎮化水平的不斷提升，以及由高速發展模式向高質量發展模式的轉變，國家對低效用地再開發越發重視，各大城市也多有探索——

比如，珠江三角洲地區以“三舊”改造為主要內容的低效建設用地再開發，成為粵港澳大灣區建設的有力抓手和重要支撐；成渝地區深化土地用途轉用模式探索，探索混合產業用地供給和點狀供地模式，允許不同產業用地類型依法合理轉換……

青島市虛擬現實產業園一隅

各地發力點不盡相同，但目的就是一個：盤活存量土地，讓“冷”土地盡快“熱”起來。

有專家認為，土地資源是經濟社會發展的物質基礎，今后一段時期，各行各業用地需求仍比較大，新增空間有限，存量盤活更加重要。因此試點工作的開展可謂恰逢其時。

02

國家級試點為何選中青島

此次青島入選全國低效用地再開發試點，是有跡可循的。

去年以來，青島城市更新和城市建設三年攻堅行動火熱開展。其中，重點低效片區（園區）開發建設和舊城舊村改造建設，是對區域進行系統化的更新，它們不僅是民心工程，更是發展工程；不僅能提升土地利用效率，更事關城市建設用地從“增量擴張”到“存量挖潛”的關鍵轉變。

談起青島低效片區開發建設，先從一組數據展開——2022年以來，通過低效片區開發建設，開發利用土地3萬余畝，總投資1900億元。以重點低效片區開發建設為突破口，探索形成“1+1+5”的“青島打法”，相關經驗獲全省推廣。

青島的低效用地開發建設不是泛泛而談，而是創新性地以“低效片區”為著力點，在全域科學劃分低效片區，將宗地式、碎片化的低效用地以“片區”模式統籌實施開發建設，并先行啟動了低效用地相對集中的老四方工業區、青島北客站及周邊區域等十大重點低效片區開發建設，涉及面積230平方公里，低效用地凈面積53.3平方公里。

寸土生“寸金”，就需要在新空間內吸引來新產業。據統計，2022年以來十大重點低效片區共簽約落地項目146個，其中，過百億元大項目10個、過30億元大項目20個，歌爾聲學、濰柴動力、京東方等重大項目為片區發展注入了源頭活水。

青島還堅持“先配套、后出讓”，先行開展基礎設施、公共配套設施和環境建設。前不久，青島五十八中北校區落地青鋼片區，無疑會極大提升片區的配套水平和開發熱度。

2022年以來，全市低效片區共實施配套設施項目172個，中國海洋大學附屬學校、山東中醫藥大學青島醫院等知名學校、醫院加快落地。

城中村改造也正在青島穩扎穩打推進。全市計劃利用三年時間新啟動改造69個城中村項目，截至今年五月份已啟動41個，僅用一年多的時間即完成三年攻堅計劃的近60%。

張村河片區首批安置房主體封頂

不少市民所熟知的區域都正在悄然蝶變——青島“最大的城中村”張村河片區目前已全部啟動拆遷，部分安置區樓座建設已主體封頂；市北區最后一個“城中村”鹽灘剩余片項目也會于今年啟動搬遷工作……隨著城中村改造的深入推進，今后還會有更多“土地蝶變”的生動場景徐徐上演。

03

“寸土”何以生“寸金”

存量盤活，讓“增容量不增地”成為現實，青島未來如何發力？

此次試點工作明確，要圍繞盤活利用存量用地，聚焦低效用地再開發，支持試點城市重點從規劃統籌、收儲支撐、政策激勵、基礎保障4個方面探索創新政策舉措，完善激勵約束機制，健全節約集約用地制度。

自然資源部自然資源開發利用司主要負責人表示，各地要積極探索與低效用地再開發相適應的規劃和土地政策，依據國土空間總體規劃合理確定低效用地再開發空間單元，編制空間單元內實施層面詳細規劃，探索土地混合開發、空間復合利用、容積率獎勵、跨空間單元統籌等政策。

針對這些方面，青島正在全面識別認定低效用地，摸清全市存量發展的空間家底，編制《青島市城鎮低效用地再開發專項規劃》。

城陽區中央民族大學附屬中學

此外，自然資源部還要求試點城市把盤活的城鄉空間資源更多地用于民生所需和實體經濟發展，補齊基礎設施和公共服務設施短板，改善城鄉人居環境，保障產業項目落地和轉型升級。

未來，青島將繼續聚焦“規劃統籌、收儲支撐、政策激勵、基礎保障”，穩定低效用地再開發重點區域控規成果，強化低效用地再開發政策創新，形成更多可復制可推廣的經驗做法，為全國低效用地再開發蹚出新路徑、打造新樣板。

作者|冰潔