所謂“國家級難題”，是指當前和今后一個時期國家發展中面臨的，事關全局、觸及根本、急切緊迫、關注程度高、解決難度大的一系列重大挑戰和棘手問題。

　　公眾調查結果顯示，前三項“國家級難題”分別為：“腐敗多發高發，反腐不力亡黨亡國，如何跳出歷史周期率”；“貧富差距過大，收入分配不公，如何科學分配好蛋糕”；“如何讓底層公眾買得起房、看得起病、上得起學”；得票率分別為100.00%、97.16%、86.75%

　　◆前十項國家級難題中的八項集中于政治和社會領域，要實現百姓對“美好生活的向往”，政治和社會領域的改革與發展亟需迎頭趕上

　　◆前十項中的四項難題直指公權力行使失范，規范公權力是關鍵

　　◆未入選前十項“國家級難題”的問題同樣不容忽視，有些甚至更關乎根本，需要社會各界提高認識，推動解決

　　國家級難題：在自信與自省中開啟新的征程

　　中國改革發展成就輝煌，舉世公認。在鴉片戰爭170余年后的今天，中國社會的面貌發生了天翻地覆的變化，國家和民族的命運已經徹底扭轉，中國人民在中國共產黨的領導下，告別了在種種老路、邪路中迷失的往日，從根本上樹立了強大的理論自信、道路自信、制度自信。這種前所未有的自信，對政黨和國家而言，都是寶貴的精神財富。

　　自信的同時，還要有深刻的自省。必須清醒地認識到，在全面建成小康社會的征程上、尤其在近五到十年間，我們還面臨著一系列事關全局、觸及根本、急切緊迫、關注程度高、解決難度大的“國家級難題”，需要中央統籌全局，集中全黨全國人民的智慧，以巨大的決心與勇氣加以解決。這并非妄自菲薄，也絕不是危言聳聽，而是客觀現實。直面這些問題、正視這些挑戰，透過錯綜復雜的現象和形形色色的分析，對這些難題進行科學的評估與梳理，篩選出其中最為緊迫、尖銳的那些難題，不僅是義不容辭的責任、舍我其誰的擔當，而且也是基本的理論自覺與發展自信。

　　習近平總書記深刻指出，我們不能“躺在過去的功勞簿上”，“責任重如泰山，事業任重道遠”。對國家級難題的科學分析和系統解決，是新一屆中央領導集體治國理政的現實實踐起點，全面建成小康社會決定性階段和中華民族偉大復興新征程將在這種自信與自省中開啟。

　　我們的底子厚了，我們的起點高了，同時我們積累的問題也多了。未來，我們絕對不輕松。

　　研究歷程：求索、曲折與堅持，逐步推進、不斷深化

　　人民論壇雜志社自2012年5月啟動“國家級難題”選題與調研項目，至12月初完成公眾調查與統計分析，歷時半年多：

　　(一)《人民論壇·學術前沿》(2012年7月下)首次推出了“中國的國家級難題”專題，邀請胡鞍鋼等幾位知名專家學者，圍繞這一主題進行討論，從理論高度分析一些難題的成因、現狀與應對之策，引起較大反響。但究竟“哪些難題屬于國家級難題”？大家期待對這一核心問題進行更系統深入的探討。

　　(二)圍繞上述核心問題，人民論壇編輯部接手此任務，廣泛征求意見。編輯部廣泛征求了300余位專家的看法、意見，征集意見文本達13萬余字。專家看法充滿真知灼見，但更多是從各自專業領域出發，對這一問題的頂層思考較少，評選與衡量的標準仍不清晰。

　　(三)人民論壇問卷調查中心成立專項研究課題組，使此項調查與研究進入第三階段。為了使課題研究更加專業、科學，在征求了專家意見之后，人民論壇雜志屬下的人民論壇問卷調查中心成立“國家級難題專項研究”課題組，由雜志社總編輯任組長，系統梳理學習2002年以來黨的重要會議精神及每年政府工作報告等主要文獻，召開多次研討會，設計國家級難題課題研究方案，開展深入研究。

　　(四)2012年11月中旬，專項研究課題組在遵循科學性的基礎上對難題選項進行提煉。在研究過程中，學術上的深刻會帶來操作上的挑戰，為了使課題研究更具可操作性，綜合人民論壇的優勢，借鑒人民論壇以前推進類似課題的經驗，最終確定了在遵循科學規范、學術規律的前提下，把復雜的問題簡化，運用公眾調查來篩選“國家級難題”的方法，運用開放式討論來推進研究深入，確立了此次調查“既要抓住要點、科學嚴謹，又要深入淺出、通俗易懂”的總體思路。此后，課題組通過深入學習黨的十八大報告及文獻研究，綜合吸納征求的專家學者、黨政干部等各方意見，歷經幾輪提煉、篩選，列出了22個“國家級難題”選項，并從“緊迫程度、復雜程度、尖銳程度、關注程度”等四個維度，對各個選項進行了量化考察的設計。

　　(五)分群體、分地域大范圍調查。大范圍調查：截止11月30日，調查總計進行7天，參與人數14876人。網絡調查：在人民網、新浪網、搜狐網、中國新聞網、人民論壇網五家門戶或重點新聞網站突出位置推出網絡調查問卷，調查參與人數12006人。進行分群體隨機抽樣書面問卷調查：在人民論壇調研基地與合作單位發放書面問卷3000余份，回收有效問卷2870份(其中專家學者600人，黨政干部1200人，其他人員1070人)。

　　調查的難度：概念確立難，標準設定難，表述概括難，問卷設計難，調查取樣難

　　回顧展開調查的整個過程，主要難點集中在以下幾個方面：概念確立難，標準設定難，表述概括難，問卷設計難，調查取樣難。

　　概念確立難。“國家級難題”是一種籠統概括，人人意中有，個個筆下無，其概念內涵是什么，不同的人有不同看法，見仁見智。有的認為“具有根本性，牽一發而動全身”；有的強調“迫在眉睫，困擾著決策者和公眾”；有的指出“問題當下不見端倪，但卻可能隱藏危機”，等等。我們從紛繁復雜的表述中進行高度概括，即把“事關全局、觸及根本、急切緊迫、關注程度高、解決難度大的一系列重大挑戰和棘手問題”稱之為“國家級難題”。這個概念雖然離學術的嚴格定義還有一定距離，但希望它能夠拋磚引玉，引發討論。

　　挑選標準設定難。在征求300余位專家學者的意見中，有專家說“所謂國家級難題，就是國家面臨的難以解決的問題和難以處理的事情”；有專家指出“國家級難題應該是有可能嚴重影響到中國未來發展的問題”；有專家認為“本質的、深層的問題才是國家級難題，如果只是某一層面的問題不能算國家級難題，只有決定國家走向的、制約國家發展的問題才是國家級難題”等。每個人的表述不盡相同，但大多人都提到了“事關全局”、“錯綜復雜”、“急切緊迫”、“關注度高”等字眼，問卷設計最后從“緊迫程度、復雜程度、尖銳程度、關注程度”等四個維度對各個選項進行了量化考察的設計。

　　表述概括難。國家級難題是一個抽象的字眼，要進行調查并讓受調查者能夠準確把握，我們需要給其以準確、具體、生動的表述，既不能太過籠統，也不能太過瑣碎。歷經多番討論，幾易其稿，最后的版本雖不盡如人意，但總算使受調查者有了遵循。需要指出的是，在問卷設計時，選項之間并不是完全的并列式邏輯關系，比如選項“腐敗多發高發，反腐不力亡黨亡國，如何跳出歷史周期率”與“官員財產申報與公示如何落到實處”，彼此就相互關聯、甚至有從屬關系。我們經過反復斟酌與衡量，依然把這些相關或相屬的問題中的核心問題單列出來，以期更有效地反映現實。

　　問卷設計難。因為要對各項難題進行量化評分并得出數值結果，使得問卷設計上左右為難。比如，既怕太復雜了使受調查者失去耐性，隨意答題，使調查結果真實性受到影響；又怕太過簡單，得不出有價值的結果。再如，既怕相關選項內容重復或相互交叉、從屬，有失邏輯性；又怕遺漏重要問題，使選項設計顯得片面。綜合各方意見，我們參照黨的十八大報告的整體結構，從經濟、政治、文化、社會、生態文明、黨的建設等各個層面選擇選項，我們所列出的22個候選難題，經濟領域2個，占9.09%；政治領域6個，占27.27%；社會領域4個，占18.18%；文化領域、祖國統一與國防建設領域、黨建領域各3個，分別各占13.64%；生態文明領域1個，占4.54%，沒有遺漏重要領域或重要方面。

　　調查取樣難。由于問卷話題嚴肅、內容繁多、選項復雜，網上問卷的點擊參與人數超過十萬，但調查的完成率僅為10%，另外，由于既要在有限的時間內完成調查，又要保證對各個群體的覆蓋面，體現調查樣本的代表性，我們在聯合人民論壇調研基地發放書面問卷和隨機抽樣調查的過程中也遇到一些困難。

　　“國家級難題”調查結果排名

　　調查結果顯示，“當選”的前十大難題分別是：“腐敗多發高發，反腐不力亡黨亡國，如何跳出歷史周期率”(得票率為100.00%)、“貧富差距過大，收入分配不公，如何科學分配好蛋糕”(得票率為97.16%)、“如何讓底層公眾買得起房、看得起病、上得起學”(得票率為86.75%)、“權力與資本結盟加劇，如何防范綁架公共權力”(得票率為82.36%)、“盛行官本位，如何解決官僚主義、形式主義問題”(得票率為78.99%)、“既得利益集團阻撓不斷，如何推進關鍵領域改革”(得票率為78.50%)、“資源、環境、生態危機凸顯，如何建設美麗中國”(得票率為77.73%)、“維穩越維越不穩，如何創新社會管理，保持社會穩定” (得票率為73.56%)、“經濟下行壓力加大，如何持續快速發展，做更多更大蛋糕”(得票率為72.89%)、“官員財產申報與公示如何落到實處”(得票率為72.36%)。

　　對調查結果的初步分析

　　(一)前十項國家級難題中的八項集中于政治和社會領域，要實現百姓對“美好生活的向往”，政治和社會領域的改革與發展亟需迎頭趕上

　　綜觀評選出的十項國家級難題，其中“腐敗多發高發，反腐不力亡黨亡國，如何跳出歷史周期率”、“權力與資本結盟加劇，如何防范綁架公共權力”、“盛行官本位，如何解決官僚主義、形式主義問題”、“既得利益集團阻撓不斷，如何推進關鍵領域改革”、“官員財產申報與公示如何落到實處” 五項指向政治建設，占比50%；“貧富差距過大，收入分配不公，如何科學分配好蛋糕”、“如何讓底層公眾買得起房、看得起病、上得起學”、“維穩越維越不穩，如何創新社會管理，保持社會穩定”三項指向民生與社會建設，占比30%，指向生態文明建設和經濟建設的各一項，分別占比10%。

　　數據表明，在公眾心目中，當前中國的國家級難題更多地集中在政治和社會領域，政治和社會領域的難題占十項難題的80%，遠遠高于經濟、文化和生態領域。梳理受調查者意見，以下幾種認識較為普遍，值得重視：經濟的快速發展成果要更公平地讓全民共享；一些計劃經濟下的體制機制還在運轉，社會結構滯后于經濟結構導致社會矛盾越來越凸顯，亟待改革；溫飽問題已經普遍解決，已不是公眾關注重點，當前百姓對“美好生活的向往”重在盼望更公平公正的體制機制，要有更清明的政治、更健康的社會，政治和社會領域的發展亟需迎頭趕上，真正實現“五位一體”全面發展。

　　(二)前十項中的四項難題直指公權力行使失范，規范公權力是關鍵

　　四項難題直指公權力行使失范，規范公權力是關鍵。尤其值得關注的是，22個國家級難題選項中，政治領域共有6個候選難題，其中5個都進入了整體排名的前十位，十項國家級難題中，指向政治領域的難題更是占比50%，社會公眾對政治領域改革、突破的高度期待和關注可見一斑。然而，具體分析這五項國家級難題，除“既得利益集團阻撓不斷，如何推進關鍵領域改革”之外，腐敗、官本位盛行、權力資本結盟、官員財產申報4項難題均直接指向同一個問題，即公權力行使失范的問題。面對這個結果，專家指出，“事實上，現在社會的主要矛盾，不是普通公民之間的矛盾，也不是公民和法人之間的矛盾，主要矛盾是官民沖突，是老百姓對公權力行使的不滿，對公權力違法違規不作為、亂作為的一種負面情緒。如果我們政策是公平的，法律制度是公平的，決策執法是公正的、合理的、合法的，我們的信息公開透明，不存在不作為，都能夠積極履行職責，很多問題可以及時地在基層、在矛盾萌芽階段就被消除或者化解”。

　　(三)不同地域、不同群體均把腐敗問題列為首要國家級難題，部分黨政干部對此卻相對麻木

　　從分群體調查(黨政干部、專家學者與其他)、分地區抽樣調查(東部地區、中部地區、西部地區)及不同的調查方式(網絡調查、紙質問卷)等不同角度統計出的調查結果中，“腐敗多發高發，反腐不力亡黨亡國，如何跳出歷史周期率”選項得票率或得分均高居第一，可見腐敗問題已經成為不同地域、不同群體受調查者眼中的首要“國家級難題”。其中，腐敗問題的緊迫程度的分值高達4.15(滿分5分)，復雜程度分值為3.88，尖銳程度為4.03，在各自相應分值中均列首位。

　　習近平總書記在十八屆中共中央政治局第一次集體學習時的講話中強調：近年來，一些國家因長期積累的矛盾導致民怨載道、社會動蕩、政權垮臺，其中貪污腐敗就是一個很重要的原因。大量事實告訴我們，腐敗問題越演越烈，最終必然會亡黨亡國！我們要警醒啊！

　　對此，北京大學政府管理學院吳丕教授指出，腐敗問題嚴重侵蝕社會主義肌體，已在很大程度上阻礙著中國的發展，“腐敗問題越演越烈，最終必然會亡黨亡國”已成為執政黨與公眾的共識。不少受調查者表示，通過學習十八大報告及習近平總書記的講話，對新一屆領導集體在未來幾年有效破解腐敗難題充滿信心。

　　值得注意的是，在黨政干部面訪調查中，腐敗問題雖然也被選為首位，但相較于其他群體的選擇而言，緊迫程度、復雜程度、尖銳程度、關注程度的分值不高(分別為3.58、3.80、3.60、3.53，遠低于總體均值的4.15、3.88、4.03、3.95)。這可能說明黨政干部對于腐敗問題已形成“問題并不復雜，但就是解決不了”的麻木心理定勢，值得關注和警惕。

　　近幾年來，中央不斷加大反腐力度，但腐敗行為卻并未得到遏制，個別地方甚至出現越演越烈的態勢，充分說明了反對腐敗的難度。反腐舉措“官員財產申報與公示如何落到實處”選項入選“國家級難題”第十項，說明當前公眾對此寄予厚望，期待由此為突破口真正開創反腐新局。不少受調查者強調，家庭財產申報制度讓所有領域干部如實申報、登記主要家庭財產并公開，這樣便于公眾監督，相信此項制度的真正實行將給貪污腐敗行為以致命打擊，且不難操作，深得人心。

　　(四)不同地域受訪者對國家級難題的認識高度一致

　　本次國家級難題調查，受訪者覆蓋了中國大陸東中西部地區。我們對受訪者按照東中西部進行了聚類分析，結果顯示，不同地域的受訪者對國家級難題的排序高度一致(在22個難題中，有7個難題的排序完全相同，同一個難題，在不同地域間的最大排序差別微小)；對這些難題的緊迫程度、尖銳程度、復雜程度、關注程度的評分也大致接近(平均值相差在0.05%以內)。這說明，雖然不同地域之間經濟社會發展水平有差異，但公眾對黨和國家面臨的重大問題、挑戰的認識是一致的。換言之，不同地域受訪者的一致選擇也從側面印證，本次調查得出的十大“國家級難題”凝聚了公眾的共識。

　　另外，來自不同經濟發展階段、不同生態環境地域的受訪者均將“經濟下行壓力加大，如何持續快速發展，做更多更大蛋糕”和“資源、環境、生態危機凸顯，如何建設美麗中國”列入自己選擇的前十位難題之中。這一方面表明，保持經濟可持續快速發展仍然是社會公眾毋庸置疑的重大關切，仍然是黨和國家不可動搖的中心任務，另一方面也說明轉變發展方式、實現人與自然和諧相處的迫切。

　　不少受調查者指出，雖然勤勞智慧的中國人在短短幾十年內取得了驚人的成就，但也埋下了前進道路上的障礙。最突出的缺點是經濟發展方式依然粗放，投資率偏高，消費率畸低，全要素生產率相對維持在較低的水平。這種增長方式對中國有限的資源和脆弱的環境帶來了巨大壓力，亟須轉變。

　　(五)溫和人群更關注增量進步；理性人群更關注執政黨自身建設；激進人群更關注社會公平

　　為更深入地了解受訪者對國家級難題的關注方式，我們將所有受訪者對22個難題的緊迫程度、尖銳程度、復雜程度、關注程度所給出的分數的平均值(滿分5分)分成三個區間：平均值在2.5以下的為溫和人群，這類人群的激進程度最低，對現狀的滿意程度較高；2.5-3.5的為理性人群，這類人群既有較強的問題意識，也能用理性的眼光審視問題；3.5以上的為激進人群，這類人群有強烈的憂患意識，對國家、社會的變革抱有十分迫切的期待。通過聚類分析發現，這三類人群對國家級難題的關注各有側重：

　　溫和人群更加關注既有發展成果的鞏固和經濟社會的增量式進步。如，在溫和人群的選擇中，“如何加強國防和軍隊建設，為現代化成果提供有力保障”列第11位，顯著高于理性人群(21位)、激進人群(18位)。又如，溫和人群將“如何既有效擴大民主參與，又防止劣質民主”列至第9位，而在理性、激進兩類人群的選擇中則均未進入前10位。

　　理性人群更清醒地認識到執政黨自身建設在國家級難題中的意義。如，在理性人群的選擇中，“在新的歷史階段，如何實現黨的建設科學化”列第6位，而溫和人群的選擇是第16位，激進人群更低至第19位。另外，理性人群的選擇中，“如何回到群眾中去，提升群眾的支持度擁護度”排第10位，理性人群對“如何正確看待黨內矛盾，增強黨內團結”的重視程度也顯著高于其他兩類人群。

　　相較于發展，激進人群更重視實現社會的普遍公平。如，隨著激進程度的提高，對收入分配不公的重視程度也逐漸提高。尤其是在激進人群中，“貧富差距過大，收入分配不公，如何科學分配好蛋糕”超過腐敗問題，被視為首要的國家級難題。但“經濟下行壓力加大，如何持續快速發展，做更多更大蛋糕”，在激進人群中的關注度顯著低于其他兩類人群。

　　(六)未入選前十項國家級難題的問題同樣不容忽視，有些甚至更關乎根本，需要社會各界提高認識，推動解決

　　分析調查結果可以發現，國家安全、文化與價值觀領域的“國家級難題”選項得票率與得分均較低，普遍排名靠后。“臺獨藏獨疆獨分裂勢力始終不消停”在所有難題中列最后一位；“領土、領海糾紛等歷史遺留難題待解，和平崛起面臨挑戰”也沒有進入前十位；“如何構建國外聽得懂，國內受歡迎的新話語體系”的關注程度僅2.35，為所有分值中最低。

　　而事實上國防與軍隊建設、分裂勢力挑戰、話語體系建構等遠離日常生活的難題，與政治、社會領域的挑戰一樣不容忽視，有些甚至更關乎根本。對此，復旦大學國際關系與公共事務學院副院長蘇長和教授不無擔憂地指出：“如我們與西方國家發生沖突，我們可能不會輸在軍事戰場上，怕的是在輿論戰場上會輸掉。知識分子甚至一些黨員干部的思維和話語基本受美國灌輸的那套價值觀、歷史觀的影響，缺少自信心。”本次調查中受訪者對文化、價值觀領域難題的普遍較低敏感度，也印證了這種擔憂的現實意義。

　　中國共產黨以全心全意為人民服務為宗旨，解決公眾關心、關注的難題是與生俱來的使命。雖然國家安全、文化、價值觀領域問題與公眾切身利益關聯度相對較低，在此次調查中并未進入前十項，但對于國家的強大、政治共同體的維系而言亦具有根本性的重大意義，同樣是社會各界與我們黨必須清醒認識、努力解決的。

　　黨的十八大開啟了中華民族的嶄新未來。在全面建成小康社會的決定性階段，機遇與挑戰并存，如何把握好戰略機遇期，既要有強大的道路自信、理論自信、制度自信，也需要直面挑戰、迎難而上的責任、擔當與勇氣。

　　中國改革發展成就輝煌，舉世公認。我們的底子厚了，我們的起點高了，同時我們積累的問題也多了。必須清醒地認識到，在近五到十年間，我們還面臨著形形色色、大大小小的各種難題。

　　難題與挑戰是一種客觀存在，不以人的意志為轉移，無論你重不重視，它們都在那里。但在實現“中國夢”的關鍵時期，我們只有集中優勢資源、優先解決那些事關全局、觸及根本、急切緊迫、關注程度高、解決難度大的“國家級難題”，才能在改革攻堅上真正取得突破性成果。

　　究竟“哪些難題屬于國家級”？面對這樣的追問，不同的人有不同的標準，見仁見智。圍繞這一核心問題，在遵循科學規范、學術研究規律的前提下，人民論壇雜志展開了系統深入的研究與大范圍的公眾調查。調查問卷列出了22個“國家級難題”選項，并從“緊迫程度、復雜程度、尖銳程度、關注程度”等四個維度，對各個選項進行了量化考察的設計。

　　公眾調查結果顯示，前三項“國家級難題”分別為：“腐敗多發高發，反腐不力亡黨亡國，如何跳出歷史周期率”；“貧富差距過大，收入分配不公，如何科學分配好蛋糕”；“如何讓底層公眾買得起房、看得起病、上得起學”；得票率分別為100.00%、97.16%、86.75%。

　　調查數據更進一步揭示：前10項“國家級難題”有8項集中于政治和社會領域，要實現百姓對“美好生活的向往”，政治和社會領域的改革與發展亟需迎頭趕上；不同地域、不同群體均把腐敗問題列為首要國家級難題，部分黨政干部對此卻相對麻木；未入選前10項“國家級難題”的文化、價值觀領域的問題同樣不容忽視，有些甚至更關乎根本，需要社會各界提高認識，高度重視；等等。

　　本次調查結果并非全面呈現了事物的本質，但至少它是公眾意見的匯集，如果說民眾的感受與見解體現了真實的中國，那么，這樣的結果無疑值得社會各界參閱與深思。

　　國家級難題是一個開放性的課題，需要各界更深入地探討。為了使探討覆蓋更多領域，本期深入分析了前三項(屬于政治、社會領域)、第七項(“資源、環境、生態危機凸顯，如何建設美麗中國”，屬于生態領域)與第九項(“經濟下行壓力加大，如何持續快速發展，做更多更大蛋糕”，屬于經濟領域)“國家級難題”，其他幾項將在下期繼續探討。

　　習近平總書記深刻指出，我們不能“躺在過去的功勞簿上”，“責任重如泰山，事業任重道遠”。直面“國家級難題”，以巨大的決心與勇氣加以解決，將開啟中華民族偉大復興新征程上的又一新起點。

　　什么樣的難題稱得上“國家級”

　　——專家眼中的“國家級難題”

　　吳丕等

　　人民論壇編輯部廣泛征求了300余位專家對“國家級難題”的看法或意見，現將部分專家的精彩觀點摘發如下，供讀者參考

　　兩個概念最為重要

　　北京大學政府管理學院教授吳丕：“國家級難題”是一個新提法，這個提法和對此的討論至少可以引起我們思考：國家究竟有什么真正的難題需要研究？其中有兩個概念最為重要，一是“國家”。即是有關整個國家的發展大計的、在國家這個層面遇到的重大而艱難的課題，也必然會涉及到國家的大政方針以及具體政策措施。問題的存在，必定對我們國家造成嚴重的不良影響，會阻滯國家的發展與進步；問題的徹底解決或部分解決，必定能夠較大地或極大地推動我們國家的發展進步。另一個重要概念是“難題”，難度的高低可能各人會有不同的看法：定得高，則“難題”的數目會少；定得低，則“難題”的數目會多。在這上面最后即使不能得出一個一致的意見也無妨，因為這樣的討論能夠讓人們較好地認識到底什么才是我們國家面臨的重大問題，才是我們學術研究需要重視并認真研究的。而關于“難度”，應當是認識起來很難，解決起來更難。難在問題有很大的復雜性，涉及面很廣，層次很多，爭議很多，解決起來阻力很大，難點很多，需要一個相當長的時間段才有可能獲得解決。就我個人來看，有兩個課題可以列入“國家級難題”。一個是反腐敗；另一個是農村現代化。當然這樣的題目有失簡單，作為一個“國家級難題”應該在題目上再作思考。

　　三個角度缺一不可

　　南開大學周恩來政府管理學院副院長常健：所謂“中國的國家級難題”，必須從客體、主體和主體間三個角度來加以界定。從課題本身的客體角度，能夠被稱為“中國的國家級難題”必須具備三個條件：須事關中國的問題，而非其他國家的問題，也非全球性問題；須事關中國國家整體性問題，或普遍的局部性問題，而非僅限于某個局部的問題；其本身錯綜復雜，破解確有相當難度。從課題研究者的主體角度，能夠被稱為“中國的國家級難題”必須具備以下條件：即被包括國內外頂尖級研究者在內的眾多研究者所研究，但并未得出有效的解決方法。從課題研究者的主體間角度，能夠被稱為“中國的國家級難題”必須在研究者中引發巨大而持久的爭論。在評價是否構成“中國的國家級難題”時，這三個角度應當是缺一不可的，如果僅從一個角度來評價，往往會“魚目混珠”。

　　透過兩個維度理解國家級難題

　　北京大學馬克思主義學院教授郇慶治：對于“國家級難題”提法，大家的認識恐怕很難一致。一方面，所謂“難題”的基本意涵是“兩難性的”，或者英文里面的“悖論性的”、“成問題的”，其直接意思是“做”與“不做”都有難以回避的困難或風險。另一方面，所謂“國家級”無非是指其影響范圍、關系的重大和具有長遠或根本的效用。上述二者結合，可以大致確定理解“國家級難題”的視角與維度。比如，政治與社會的民主化恐怕是首當其沖的一個“國家級難題”，再比如，生態環境的保護和恢復也是一個無法回避的“國家級難題”。其他類似的問題還有許多，比如民族地區的多元融合與統一問題、農村生活與生存方式的重構問題(社會主義新農村建設或新一輪城鎮化問題)，等等，其核心都不只在于問題本身的重要性，而更在于我們把握與應對這些問題時的悖論性與兩難性。

　　國家級難題特點有三

　　原中山大學黨委常務副書記、教授鄭永廷：所謂國家級難題，就是國家面臨的難以解決的問題和難以處理的事情。國家級難題的特點應為：一，覆蓋全局、影響深遠，是國家在改革開放、建設發展過程中不可避免遇到的主要矛盾。這些主要矛盾會在各個領域、以各種形式表現出來并形成深遠影響。因而國家級難題不是局部性、個別性問題，而是關乎國家全局與發展前途的問題。二，復雜多變、解決困難，這種難題具有復雜性與某些不確定性。解決這種難題，必須站在全局高度、兼顧歷史背景、立足長遠發展、抓住關鍵問題突破，否則，不僅不能解決問題，還可能把問題搞得更復雜。必須清醒地看到，因為存在多樣性價值取向和擁有不平衡的利益資源，提出的解決問題的辦法都難免會遭到一些人的質疑甚至反對，但是，堅持正確方向與原則，深化改革、突破難關、主導發展，一定會有新局面。顧忌矛盾、不敢突破，只會陷于困境。三，現實性強、關注度高，在大局上關系到國家發展，對個人涉及到自身利益，因而多數人會高度關注并希望按照自己的意愿盡快解決。當前中國的國家級難題主要有：政治與經濟、政府與市場、公平與效益(政治體制改革與經濟體制改革)關系的處理難題；干部與群眾、權利與利益、占有與競爭關系的處理難題；法治與德治、管理與道德、教育與修養關系的處理難題；和平與戰爭、開放與自主、世界性與民族性關系的處理難題。

　　當前中國的所謂國家級難題有很多

　　國家行政學院經濟學部主任張占斌：國家級難題即涉及到黨和國家改革發展中需要解決但又沒有解決的重大和關鍵問題。它可以從性質上如經濟、社會、政治、文化、生態等方面界定，也可以從辦法上如發展問題、改革問題、開放問題等界定，還可以從體制、機制、政策等方面界定。一般來說，很多問題是綜合性的，解決的辦法也需要綜合配套，但其中可以根據分類，采取有側重的辦法，對癥下藥。當前中國的所謂國家級難題有很多，比如經濟領域的農民工市民化問題、公共服務均等化問題、要素市場化問題、國有企業做大做強問題等，社會領域的收入分配問題、社會管理問題、保障房建設問題等，政治領域的民主選舉問題、社會監督問題、腐敗治理問題、司法公正問題等。

　　城市化與城市國際化是中國的國家級難題

　　美國杜克大學教授劉康：城市化與城市國際化是中國的國家級難題。城市化是中國現代化現階段的一個關鍵目標。中國三十多年來的城市化，跟改革開放的步伐與思路一致。經濟優先、GDP導向的政策，使中國城市人口急劇增長，城市規模急劇膨脹。目前多數城市的國際化方案并未能提出創新思路，依然是GDP導向，經濟優先。國際化的城市要有文化特征，要關注城市人文等綜合發展。城市國際化的最高境界，在于文化的國際化，包括這個城市的歷史人物、歷史記憶、文化支點、城市倫理、城市信仰等因素。中國城市化的軟肋是文化的缺失。文化導向還是經濟導向，是中國城市國際化的戰略方向問題。中國現代化的現階段，如何使價值觀重建和文化導向成為以人為本、可持續發展的科學發展觀的真正核心內容和具體目標？這是中國面臨的國家級重大難題。

　　怕的是輿論戰場上會輸掉

　　復旦大學國際關系與公共事務學院副院長蘇長和：如果我們與西方國家發生沖突，我們可能不會輸在軍事戰場上，怕的是輿論戰場上會輸掉。知識分子甚至一些黨員干部的思維和話語多受美國灌輸的那套價值觀、歷史觀影響，缺少自信心。內宣和外宣話語權降低，媒體出格行為屢見不鮮，黨和國家講什么，個別媒體就敢以隱蔽又不違法的方式肢解、嘲笑甚至挑戰。媒體甚至跟學術研究唱對臺戲，你講中國特色社會主義，它說中國特色資本主義。媒體宣揚金錢至上、縱欲奢靡的生活方式，社會勤勞、勞動致富的價值被忽視，投機取巧成風，崇洋媚外成風，萎靡低迷成風。高校對“國際化”理解較片面，文科中盲目推行英文教學，降低了漢語的主體地位，在發展中國家國際辦學太少。腐敗削弱了黨和國家公職人員在人民群眾的威望和信用。如此等等。這是國家級難題。如再不予以高度重視，對黨的執政和國家向更高階段的發展進行突破，將是個巨大危險。

　　收入分配問題是國家級難題

　　中共中央黨校經濟學部主任趙振華：自古以來收入分配就是一個很難解決的問題，無論是發達國家還是發展中國家，都在致力于解決這一問題。之所以說難以解決，一是因為造成收入分配問題的原因復雜。既有市場經濟規律自身的作用，即使是公平競爭也可能帶來不公平的分配結果，也有政府調控不到位或錯位導致，還有自然、歷史、地理的原因以及非法收入等因素。既有勞動者自身的問題，也有社會原因，各種因素交織在一起。二是一旦分配格局形成，很可能形成既得利益群體，要重新調整利益格局難度就比較大。三是收入本身又具有剛性，只能增加，不能減少，一旦減少就會引起不滿情緒。四是收入分配問題的解決還依賴于國家財政，如果沒有龐大的財政支持，諸如社會保障問題、貧困問題等很難解決。從我國解決收入分配問題的歷史來看，早在上個世紀80年代末期就有學者不斷地研究，政府也在不斷地努力，但效果并不十分理想，也反映這一問題解決起來難度較大。

　　專家稱十八大后亟待制定《反腐敗法》

　　王明高

　　公眾推舉的第一難題：

　　腐敗多發高發，反腐不力亡黨亡國，如何跳出歷史周期率

　　總得票率：100%

　　緊迫程度4.15 復雜程度3.88 尖銳程度4.03 關注程度3.95

　　(最高值為5，最低值為1)

　　入選理由：貪污腐化、權錢交易等腐敗行為造成種種社會不公，揮霍了大量公眾辛苦創造的社會財富。人民群眾對腐敗深惡痛絕，已經成為目前社會矛盾激化、群體性事件頻發的一個重要誘因。如果得不到有效遏制，腐敗就會像毒瘤一樣侵蝕社會肌體，嚴重影響政府的公信力，動搖黨的執政基礎，并最終導致一個政權的衰亡。

　　十八大報告：“反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。”

　　十八大報告強調“要堅定不移反對腐敗”，并指出“這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國”。在十項國家級難題調查中，腐敗問題高居榜首，也反映了這一問題的嚴重程度。深入貫徹落實十八大精神，真正從源頭上遏制腐敗，亟待制定一部專門的《反腐敗法》。

　　制定反腐敗法的必要性

　　首先，遏制貪污、賄賂犯罪，需要制定反腐敗法。我國目前正處于體制轉軌、社會轉型的特定歷史發展時期，消極腐敗現象呈階段性多發、高發的態勢，反腐敗的形勢依然非常嚴峻。一方面，在黨和政府的領導下，通過全社會的共同努力，反腐敗工作取得了很大成績，查處了一批大案要案，產生了很好的社會影響；另一方面，貪污賄賂犯罪依然猖獗，腐敗現象仍相當嚴重，必須采取更為有效的措施，以遏制貪污、賄賂犯罪行為的高發態勢。制定一部專門的反腐敗法，不僅能使反腐工作有法可依，有章可循，而且通過系統、科學的法律規定，有效地預防和控制犯罪，使反腐工作能具有長期效應，形成以“打擊”為基礎，以“控制”為特征，以“預防”為重點的綜合治理體系。

　　其次，懲治貪污、賄賂犯罪，需要制定反腐敗法。治民先治吏，這是歷代王朝共同的經驗，因而封建君主鮮有放棄重典治吏的例證。黨和政府歷來十分重視廉政建設，但是，當前反腐敗工作仍面臨較為復雜、嚴峻的形勢，徹底清除貪污賄賂等腐敗現象，仍需要一個相當艱巨的過程，而在這過程中，法律在治理腐敗、制約權力濫用上起著關鍵作用。對此，我們必須在法制建設方面，制定一部長期穩定、科學有效的專門法律，作為我國反腐敗工作的法律依據，以使反腐敗工作在法治的軌道上進行，并受到法律的保障。

　　再次，動員、鼓勵人民群眾，需要制定反腐敗法。懲治腐敗是一個系統工程，需要全社會的共同參與，絕不是一個或幾個國家機關的事。反貪污、賄賂的專門工作，必須取得人民群眾的廣泛支持，才能取得好的效果。群眾舉報在很大程度上推動了揭發和查處貪賄犯罪工作的進行，在反貪污、賄賂斗爭中發揮了舉足輕重的作用。紀檢、檢察機關在不斷總結群眾舉報工作經驗的基礎上，制訂了一些工作制度，用以鼓勵、獎勵、保護舉報人。類似這樣的經驗和制度規定，在司法實踐中還很多，需要將它們上升為法律，使之具有普遍效力。制定一部專門的反腐敗法，科學地匯總這些實踐經驗，對于宣傳和動員人民群眾積極投身反腐敗斗爭，鼓舞人民群眾士氣，增強黨和國家與人民群眾的血肉聯系，鞏固黨的執政地位，樹立國家反腐倡廉形象，都有十分重要的現實意義。

　　最后，建立、完善現行反腐法律體系，需要制定反腐敗法。反腐敗斗爭必須在法律的框架中進行，離開系統完備的法律制度，反腐敗對策就是一紙空談。綜觀我國目前相關法律，特別是刑法和其他單行法規雖有關于懲治貪污賄賂行為的條款，但存在著范圍狹窄、體系不完整、與國際先進的反腐理論不合等內在的立法漏洞以及缺失獨立的腐敗案件訴訟程序、各反腐組織之間的協調性不足等外在運行機制的缺陷。內在立法上的漏洞成為腐敗行為逃脫法律譴責的重要依據，也是導致腐敗犯罪屢禁不止并有擴大趨勢的重要原因；而外在運行機制上的缺陷導致腐敗犯罪不能及時得以懲處，難以起到反腐制度的社會警示作用。解決方法有兩個：一是對原有法律進行補充和修改，以期符合打擊腐敗犯罪的要求；二是制訂統一的反腐法律，即《中華人民共和國反腐敗法》，并以此協調各項反腐法律。筆者認為后者是解決問題的最佳方案。

　　制定反腐敗法的可行性

　　首先，國外相關立法經驗使制定反腐敗法成為可能。制定專門的懲治貪污、賄賂條例，在國外有先例可循。據有關資料統計，目前對貪污賄賂腐敗犯罪專門立法的國家有30多個，如新加坡、美國、菲律賓、越南、肯尼亞、贊比亞等等；涉及反腐敗的法案有100余部。

　　其次，反腐敗法與現行法律的互補性使制定反腐敗法成為可能。專門的反腐敗法可以與刑法典、刑事訴訟法典相得益彰，編織起更加嚴密的反腐法網，并不損害刑法典的完整性。如印度1988年制定的《防止腐敗法》第二十八條規定：“本法作為其他法律的補充而不是廢除。本法的任何條款均不能使根據其他法律可能被起訴的任何公務員免于起訴。”

　　再次，反腐敗經驗亟待法律化的迫切要求使制定反腐敗法成為可能。我國在反腐敗的長期實踐中，形成了許多行之有效的政策、措施、經驗，有的雖然已經以法律形式確定下來，但較為分散，不便操作；有的則沒有被上升為法律，致使一些好的措施、經驗得不到充分運用，或者因為缺乏規范、制約而在實踐中扭曲變形。比如：舉報制度，“雙規”、“兩指”專案制度，指定管轄、請示報告制度，行賄區別對待制度等等。如果將這些措施和經驗法律化、規范化，將給我國一些特殊反腐敗措施提供法律依據。

　　最后，特殊原則和制度的存在使制定反腐敗法成為可能。反腐敗法可根據本國國情，制定若干特殊的原則和制度。世界許多國家和地區根據國內實情，制定了一些特殊的原則和制度。如文萊的《防止賄賂法》規定：“反賄賂局局長、副局長、助理局長、首席特別調查官有權在沒有逮捕令的情況下逮捕任何涉及本法規定的犯罪人員。”“無證逮捕”顯然與刑事訴訟法的原則相悖，也不宜作為特殊原則規定在訴訟法中，但立法者認為根據本國的司法實踐，有必要對貪污賄賂罪區別對待，那么，專門的反貪污賄賂法就是最好的載體。又如有的國家和地區對賄賂罪設置了證據推定制度。中國香港地區的《防止賄賂條例》第二十五條規定：“如已證明被告人曾給予或接受利益者，則除能證明被告人曾酬謝別人或受到別人的酬謝，并且此情況在起訴書中受到控告，即應推定此種行為為賄賂，除非相反的情況得到證明。”刑法在一般情況下是不會設置證據推定制度的。因為這會給訴訟帶來很大風險，甚至會造成對人權的侵害，立法機關之所以作出似乎與法律理論不符的規定，實屬反腐敗斗爭的需要。因為賄賂行為是一對一的，取證困難，往往證明了行賄，而受賄人拒不承認；或受賄人作了供述，而行賄人拒不承認，從刑法的角度都難以認定。證據推定制度的基本內涵是：只要確證了一方行賄或受賄，即可推定另一方受賄或行賄，只有在被推定一方提出了反證并經確認的情況下，推定才不成立。因此，我國可根據自己的特殊情形，制定若干特殊的原則和制度。

　　《反腐敗法》構想

　　制定《中華人民共和國反腐敗法》，應體現懲防并舉、綜合治理、從嚴懲處、慎重準確、特殊犯罪特殊處理等原則，并注重可操作性。制定《中華人民共和國反腐敗法》，內容應包括前面所述的諸如金融實名制度、家庭財產申報制度、遺產稅與贈與稅制度、公民信用保障號碼制度以及反腐敗國際合作制度等一系列科學的反腐敗制度。在實行公民信用保障號碼制度的前提下，實行金融實名制和家庭財產申報制度，能夠將個人收入與財產擁有更加透明化，起到“亮出錢袋子和家底子”的作用；征收遺產稅與贈與稅，可以淡化腐敗動機，將部分灰色收入和非法所得轉化為國家收入；反腐敗國際合作制度則有利于解決貪官外逃所帶來的問題。這些制度注意到了打擊腐敗犯罪的各個方面，因此，我們應當將這些科學、先進的反腐敗制度都納入到反腐敗法的范疇之中，在這一我國反腐領域最具權威性立法的框架之內，將其融合為一整套相互配合、相互補充、共同作用的反腐敗的系統措施與方法。

　　(作者為湖南商學院副院長、“中國懲治和預防腐敗重大對策研究”課題組組長)

　　中國反腐還要做什么？

　　——建議出臺兩部廉政規范文件，建成我國反腐敗體系

　　林喆

　　在現代國際社會，各國反腐敗的方式形形色色，然而不管采用哪種方式，一部《反腐敗法》的制定都被視為是必不可少的

　　在廉政建設方面，我們已做了什么？還要做什么？

　　從2004年開始，在廉政建設方面，中央加大了制度建設：一是出臺了《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》兩個條例，并發出《堅決制止借兩個條例學習培訓之名搞不正之風的的通知》；二是制定了干部引咎辭退制度；三是中組部和中紀委完善了專門的巡視機構；四是中紀委和監察部對56個派駐紀檢監察機構實行了統一管理；五是中紀委表示歡迎媒體的監督作用(這表明對腐敗和反腐敗的報道在國內不再是禁區！)。更重要的是國務院《行政許可法》實施，國務院和地方行政部門由此取消和調整的審批項目達1806項。2005年起，我國進入體系性反腐敗時期。根據我國加入《聯合國反腐敗公約》對世界所作的承諾，之后我國的反腐敗分為兩個階段：第一階段加強制度建設，踐履了兩大承諾，即懲治一批貪官和制訂了一系列反腐法規和黨規，以及通過兩院司法解釋，在法律上加強了對腐敗犯罪行為的懲治；第二階段加強與國際社會的合作。簽訂雙邊引渡條約和追逃貪官及追回由貪官帶到國外、流失在國外的資產，并出臺了《反腐敗和廉政建設》白皮書。

　　在廉政建設方面，我們尚未做到什么？財產申報制度未能在法律上得到確認；《反腐敗法》20年中尚未被列入立法規劃，未能出臺；“兩公”現象未能被遏止；“回避”制度未能被認真執行。“回避”制度古已有之：第一避親，第二避嫌，第三避籍，但這些年來，諸多制度形同虛設。尚未做到的便是今后要做的。其中，最重要，也是最緊迫的是建成反腐體系，而反腐體系建成的標志是《反腐敗法》的出臺。

　　《反腐敗法》立法應包含以下幾項基本內容

　　一、關于公務人員接受禮品范圍及其最高限額的規定，考慮到我國的國情，建議將我接受禮品的最高限額規定為300元人民幣(約50美金)。

　　二、關于公務人員從事第二職業的規定，建議該法明確對公務人員從事第二職業及離職后的行為作出如下的限定：(1)規定公務人員(特別是黨政干部)不可同時兼任一個以上的公職，或在公職外擔任地方機構、國營公司、或公私合營企業的職務，如董事、經理(這方面可借用德國的規定)；(2)規定公務人員(特別是黨政干部)不得從事可能損害或影響其職務的“第二職業”；(3)禁止公務人員(特別是黨政干部)為獲取報酬而從事產生行為沖突或利益不一致的兼職，不準接受外國政府的酬金，私自代表他人或出庭與政府對抗，不得充當外國經紀人的代理商或與私營機構進行交易活動，不得以濫用職權來謀取報酬或接受超出標準的酬金(這方面可借鑒美國的規定)；(4)規定非經政府事先批準，任何公職人員(特別是黨政干部)不得參與經商或接受任何雇傭和工作(這方面可借用巴基斯坦的規定)；(5)對公務人員(特別是黨政干部)離職后所從事的職業和接受饋贈的行為進行限制規定，公職人員(特別是黨政干部)退職后在有關私營企業的就業行為應受到限制(這方面可借用韓國的規定)；(6)規定公務人員(特別是黨政干部)在離職前后不得從原先與其有利益關系的人那里接受饋贈。

　　三、關于親屬回避制度的規定，建議在《反腐敗法》中規定明確的親屬回避制度。規定公務員(特別是黨政干部)不得與其配偶、子女及有親屬關系(父母子女、祖父母輩與孫輩、堂表親、聯姻親)或與特定關系人同屬一個部門或單位，不得構成上下級關系或同事關系，或雙方有經濟活動；官員子女不得借助父母的地位或影響力非法經商牟利，進入暴利行業(這方面可借用新加坡的規定)。并將《公務員法》第69條的避籍制規定納入，即“公務員擔任鄉級機關、縣級機關及其有關部門主要領導職務的，應當實行地域(即原籍地或成長地)回避，法律另有規定的(如民族自治地方公務員任職)除外”。

　　四、關于公務人員財產申報制度的規定，建議在《反腐敗法》中明確規定含公示在內的財產申報制度。公示范圍可初步確定為“同級公示”。規定“申報結果的公示范圍可以視條件的成熟程度而逐步擴大，可以先做到同級公示”，即在班子內或同級干部中公開，由人大產生的干部的收入申報在人大中公示；這里不應有“秘密申報”部分，也即不應有暗箱操作部分；規定對于不如實申報收入，“以謊報罪”論處(所以先應在刑法上設定一個“謊報罪”)。

　　五、關于公務人員違法行為法律責任的規定，建議在這部分對公務人員違法行為法律責任只作原則規定，如規定“公務人員違法行為應受到黨紀政紀處罰，對于公務人員的犯罪行為由司法機關審查判決。”

　　六、關于國內反腐敗權威機關的確認，建議在該法中對于我國專門行使或兼有廉政職權的反腐組織和領導機關作出明確的規定。建議規定中紀委及各級紀檢監察部門在反腐敗中的核心領導地位或工作職能、重要地位，以使它們的領導地位和工作職能具有法定性。

　　此外，建議在《國家公務員法》中對于公務人員的聘用、晉升、任免，及考核制度做出更為詳細的規定。并在實踐中廢除非暴力犯罪的死刑，而在刑法中增設“終身監禁”的刑罰。

　　在現代國際社會，各國反腐敗的方式形形色色，然而不管采用哪種方式，一部《反腐敗法》的制定都被視為是必不可少的。

　　盡快出臺《反腐敗法》是我們今后幾年中最重要的任務。考慮到中國國情，該法出臺最大的難點在于：執法主體的難以缺定，可能駕空中紀委的領導權。鑒于此種請況，建議出臺兩個文件，一是出臺由中央前后作出的黨規匯輯而成的《公務人員行為道德規范典》；二是出臺《公務人員腐敗懲治條例》。這種以法律和道德雙管齊下文件的出臺，標志著我們反腐敗體系的最后完成。

　　(作者為中共中央黨校政法部教授)

　　收入分配不合理的當前表現

　　王天義

　　公眾推舉的第二難題：

　　貧富差距過大，收入分配不公，如何科學分配好蛋糕

　　總得票率：97.16%

　　緊迫程度4.05 復雜程度3.88 尖銳程度3.98 關注程度3.98

　　(最高值為5，最低值為1)

　　入選理由：近年來，我國地區、城鄉、行業、群體間的收入差距有所加大，分配格局失衡導致部分社會財富向少數人集中，收入差距已經超過基尼系數標志的警戒“紅線”。不少專家提出，當前我國收入分配己經走到亟須調整的“十字路口”，縮小貧富差距、解決分配不公問題十分迫切，必須像守住18億畝耕地“紅線”一樣守住貧富差距的“紅線”。

　　十八大報告：“實現發展成果由人民共享，必須深化收入分配制度改革……規范收入分配秩序，保護合法收入，增加低收入者收入，調節過高收入，取締非法收入。”

　　“干得多，掙得少”是許多工薪階層的共同感受。在初次分配中，收入分配過分向非勞動要素傾斜。一是居民收入增長速度長期低于經濟增長速度。1979年到2008年，我國GDP年均增長率為9.8%，而城鎮居民人均可支配收入年均增長率為7.2%，農村居民人均年純收入增長率為7.1%。

　　二是工資增長速度長期低于財政收入增長速度。1979年至2008年的30年中，我國財政收入年均增長率接近15%，而職工年均實際工資增長率為7.7%。特別是自1995年以后，我國財政收入每年都大幅度增長，而職工工資總額和職工工資水平則增長相對緩慢。

　　三是工資增長速度長期低于經營管理者收入增長速度。據有關資料顯示，上市國企高管與一線職工的收入差距在18倍左右，企業高管與社會平均工資相差有幾十倍之多。新世紀以來，勞動者報酬在整個初次分配中的比重大幅下滑。“干得多，掙得少”是許多工薪階層的共同感受。

　　我國富翁數量已經僅次于美國。在再分配環節中，收入分配過多向少數人和政府傾斜。據福布斯公布的數據，目前我國個人可支配收入超過100萬美元的富翁已經超過47萬個，可支配財產超過1億元的富翁至少有1萬個。目前我國富翁數量已經僅次于美國，位居世界第二位。中國富翁多集中于房地產行業。在2009年福布斯中國財富排行榜上，前400名富豪中，房地產商占154位；在前40位巨富中，房地產商占19位；在前10位超級富豪中，房地產商占5位。與此同時，我國還有相當多的貧困人口。

　　經過初次分配和再分配，形成了收入分配的三方面傾斜(向非勞動者傾斜、向政府部門傾斜、向少數人傾斜)，嚴重影響了中國的居民消費。

　　六成以上居民收入達不到平均水平。在收入分配結構方面，居民收入差距不斷擴大，占人口65%以上的居民收入達不到平均水平。具體來看：一是城鄉收入比達到3.32:1，占人口大多數的農村居民人均收入不足城市居民收入的三分之一，如果將城鄉社保水平考慮進去，農民人均收入不足市民收入的六分之一。據國家統計局數據顯示，近10年中，我國近60%的農村居民的消費額只有城鄉居民消費總額的21%左右。

　　二是少數高收入者將平均收入水平拉高，占60%以上的居民收入達不到平均水平，其結果是高收入者有消費能力無消費欲望，低收入者有消費欲望而無消費能力，中等收入者有一定消費能力但由于沒有良好收入預期而不敢消費，最終導致消費需求增長乏力。可以想見，如果中等收入家庭能達到平均消費水平，中等偏下和低收入家庭的消費水平能提高一個檔次，我國的內需將會有怎樣的擴張！

　　(作者為中共中央黨校經濟學部教授、博導)

　　遏制貧富差距擴大刻不容緩

　　青連斌

　　貧富差距的持續擴大，已經成為影響我國經濟發展與社會和諧穩定的突出問題，遏制貧富差距的擴大勢頭并努力縮小差距已經刻不容緩

　　當下的中國，大家都在議論貧富差距的擴大問題。對這一問題，老百姓高度關注，黨和政府高度重視。黨的十八大報告提出，調整國民收入分配格局，著力解決收入分配差距較大問題，使發展成果更多更公平惠及全體人民，朝著共同富裕方向穩步前進。這是執政黨將以更大力度改善民生和加強社會建設的明確信號。

　　貧富差距持續擴大，已經成為一個不可否認的客觀現實，甚至有人驚呼中國的城鄉居民收入差距已經成為“世界之最”。從財富占有差距來看，一方面，隨著社會生產力的發展和居民收入水平的不斷提高，社會財富總量大幅度增加，但另一方面，財富在社會成員之間的分配極不均等。

　　貧富差距的持續擴大，已經成為影響我國經濟發展與社會和諧穩定的突出問題，遏制貧富差距的擴大勢頭并努力縮小差距已經刻不容緩。

　　首先，它關系到中國特色社會主義事業的成敗和對改革開放成敗得失的評價。社會主義就是要共同富裕。一部分人越來越富，一部分人越來越窮，那是兩極分化，社會主義不是那個樣子。如果不采取強力措施遏制貧富差距的持續擴大，出現兩極分化不是沒有可能的，但如果真的出現了兩極分化，用鄧小平的話說，我們就失敗了，就真的走上邪路了。所以，我們必須從社會主義本質的高度、從建設中國特色社會主義的高度、從確保改革的社會主義性質的高度重視遏制貧富差距擴大問題。

　　其次，它關系到鞏固黨的執政地位。黨的一切理論和所做的一切，都是為了實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。但是，如果在經濟得到快速發展、社會財富總量大幅增加的同時，一部分社會成員的收入水平長期偏低，在社會財富這塊“蛋糕”的分配中長期得不到應有的一塊，他們對收入分配狀況的不滿、對貧富差距持續擴大的不滿，有可能轉化為對政府的不滿，轉化為對黨的不滿，從而對黨的執政地位產生我們極不愿意看到的消極的影響。

　　再次，它關系到社會的和諧穩定。進入新世紀新階段以來，我國發展又呈現出一系列新的階段性特征，社會矛盾、社會問題不可避免。改革開放30多年來，隨著經濟的發展，民生問題持續得到明顯改善，但是，貧富差距擴大以及其他方方面面的現實社會矛盾和問題，都客觀地表明全體人民并沒有能夠公平合理地分享到改革發展的成果。因此，在當前社會階層出現分化，社會利益關系越來越復雜，各方面矛盾錯綜交織的背景下，不采取強力措施縮小貧富差距，是難以化解當前突出的社會矛盾尤其是利益矛盾的，是難以維護和諧穩定的社會環境的，也是難以鞏固黨執政的社會基礎的。

　　第四，它關系到全面建成小康社會目標的實現。全面建成小康社會的奮斗目標，是一個綜合性的指標，包括經濟、政治、文化、社會發展的各方面。我們已經實現的“總體小康”是低水平、不全面、發展不平衡的小康，其中發展不平衡的一個重要表現就是城鄉之間、地區之間存在很大的發展差距，不同社會群體之間以及居民之間的收入差距持續擴大。黨的十八大提出了實現全面建成小康社會奮斗目標的新的更高要求，要實現這一的更高要求，必須下大的力氣，采取切實有效的措施遏制收入差距擴大的勢頭。

　　(作者為中共中央黨校科學社會主義教研部教授)

　　貧富差距成因的政策盤點

　　徐祥臨

　　貧富差距問題實在是個大問題，必須實實在在地解決才行。在政策上，要以提高勞動報酬為核心，全方位地增加窮人分享發展成果的機會

　　貧富差距拉大不可避免沒有充分根據

　　近一兩年來，有專家學者發表言論，認為我國的貧富差距拉大問題現階段不可避免，并且今后至少十年還會繼續拉大。他們的理由主要有兩點，一是在現代化起步階段貧富差距拉大是各國的普遍現象，中國正處在這個階段上，所以貧富差距拉大符合規律；二是中國農村有大量剩余勞動力，勞動力市場處于無限供給狀態，不利于提高勞動者的工資水平，卻有利于提高資本的贏利水平，結果必然是貧富差距拉大。筆者不能同意這種看法。

　　1978年至1985年期間，城鄉居民之間的收入差距是縮小的，這也意味著中國整體上貧富差距在縮小。顯然，從現代化的實現程度上看，改革開放初期的中國比起21世紀初期的中國更具有“起步”的性質。而且，1978年至1985年并不算短，算下來有7年時間，只比抗日戰爭所用時間少1年，說成一個“階段”也不為過。從農村剩余勞動力的絕對量和相對量上看，1985年以后人口的增長速度大大低于經濟增長速度，產業結構也在不斷地朝著有利于吸收更多勞動力的方向轉變。因此，1985年之前農村勞動力的過剩程度應該比目前更嚴重。所以，用“處于現代化起步階段”和“農村存在大量剩余勞動力”來解釋貧富差距拉大的必然性與歷史軌跡不合。

　　另外，從國外經濟發展理論與經驗上看，認為我國現階段貧富差距必然拉大雖然有點根據，但并不充分。日本的工業化起點與眾多亞非地區發展中國家大體一樣，但日本卻以比較短的時間“例外”地擠進了發達國家行列，而絕大多數發展中國家與發達國家的發展差距卻越來越大。大家知道，在現代化起步階段的經濟體制與政策方面，日本與亞洲四小龍相似之處頗多，都在實現國民經濟現代化的同時，實現了貧富差距尤其是城鄉發展差距縮小。

　　綜上所述，認為貧富差距拉大不可避免沒有充分根據。從1978年至1985年以城鄉居民收入差距縮小為主要內容的貧富差距縮小，有利于農民，也有利于城市居民。為什么這一大好局面沒有保持下去呢？我認為，這正應了我國的那句古語，“成也蕭何，敗也蕭何”。新中國成立以來社會經濟發展的主導因素是政策，好也如此，壞也如此。所以，導致貧富差距持續拉大的具體原因，只有通過對政策的盤點才能搞清楚。

　　貧富差距拉大的原因

　　在日益復雜的社會經濟結構下，黨和政府的政策是方方面面的。從我國的實際情況看，與現階段貧富差距相關的政策主要體現在工農關系、城鄉關系和勞資關系方面。

　　工農關系。側重從產業之間的關系進行分析。在市場經濟條件下，產業之間的經營者與勞動者存在收入差別是正常現象。但差別的程度如何，與政策關系極大。一般地說，在現代經濟結構中，農業的勞動生產率往往要低于非農產業，尤其是在東亞地區的小規模農業經營體制下，幾乎是必然的。但是，不要說美國及其他歐美國家，就是在日本、韓國和我國臺灣省，以勞動日計算的農業收入卻不低于非農產業。這主要是由于政府對農業實行了政策性保護，基本的措施就是通過政策干預，使農產品(各國列入保護范圍的農產品目錄有所不同)的價格達到不僅能夠回收物質投入，而且能保證農業勞動收入不低于其他產業的平均水平。這是制定具體農業政策的基本原則。否則，要調動農業生產經營者的積極性就無從談起。我國至今還沒有這樣的政策理念。

　　城鄉關系。城鄉居民的權利差別仍然十分明顯，尤其是在享受公共產品與公共服務方面，城鄉居民相比，可謂天壤之別。其中最重要的是與人力資本積累相關的教育與醫療衛生事業。自1994年實行以“分灶吃飯”為基本內容的分稅制以后，“財權上收、事權下移”，農村的教育和醫療衛生事業幾乎完全由農民自己承擔，而城市居民的教育和醫療衛生事業則主要由政府承擔。這使本來就存在的城鄉差距更為明顯。此外，在交通、能源、通訊等基礎設施建設方面，農村也處于被邊緣化的狀態。

　　勞資關系。由于我國屬于人多地少、資本積累不足的國家，勞動要素在競爭中處于不利地位。用老板的話說：“三條腿的青蛙抓不到，兩條腿的人滿街走”。所以，勞動力市場開放后，不論城市還是農村的普通勞動者，在雇主面前都處于被人挑選的地位上，工資水平高低也基本上完全由老板決定，勞動者的工資提高幅度長期落后于經濟發展速度。這樣，在出售的商品與服務中，勞動成本相對較低，利潤相對較高。這些“人口紅利”主要被兩部分人得到了，一是購買勞動力的資本所有者，他們得到了利潤，成為富豪；二是購買物美價廉商品的消費者，其中既包括勞動者，也包括富裕階層，還包括外國的消費者，這些年發達國家的消費者從我國出口的大量廉價商品中獲得了大量的福利。

　　因此，中國的貧富差距拉大問題，是由貧富差距拉大合理的理論和不利于窮人的政策造成的，不是必然的。我國的貧富差距從現在起可以縮小。

　　破解貧富差距拉大難題

　　貧富差距問題實在是個大問題，必須實實在在地解決才行。在政策上，以提高勞動報酬為核心，全方位地增加窮人分享發展成果的機會。以勞動報酬為核心，是因為勞動力是窮人擁有的資源優勢。勞動報酬提高了，窮人的收入水平必然提高。當然，也不僅僅是勞動報酬，還包括在公共產品、社會保障、社會事業、農村發展等方面要制定有利于窮人的政策。下面提出幾項具體的政策要點。

　　政府有關部門要以鐵腕手段制止拖欠農民工工資這類漠視勞動者權益的事情發生。對于敢于拖欠工資的企業主，如果不能支付工資，必須以傾家蕩產、生活狀況比普通勞動者還差為條件。中央政府應明確規定，任何政府工程不準許發生工程款拖欠問題，項目資金沒有落實，不準開工，違反規定的，建設單位的行政一把手，應無條件地罷官為民，下一年財政支出的第一項就要清償政府工程欠款。除依法發行的政府債務之外，決不允許政府欠老百姓的債。這是常識。非如此，勞動者的起碼尊嚴無以維護，政府的基本威信無以樹立。

　　政府要制定并堅決落實最低工資標準。最低工資標準的提高要與經濟發展速度大體相當。不能向員工支付最低標準工資的企業，關停并轉完全應該。這樣的企業在競爭中淘汰出局，有利于全社會資源配置效率的提高。政府不能表現出任何心慈手軟。

　　任何單位長期(如一年以上)用工，都要按政府的統一規定為員工支付養老、健康、住房、失業等基本社會保障費用。沒有這個能力的企業也必然是低效率的，應淘汰出局。

　　政府要對主要農產品實行保護價收購政策，政策的核心內容應是：農民為生產農產品付出的勞動，以勞動時間為基礎計算出來的收入不能低于非農產業的平均水平。這是調動農民增產積極性、實現城鄉居民收入均等的關鍵。實行這樣的政策同發展水平沒有關系，只是分配問題。農民在田里干一天活兒的收入不低于在城市掃一天大街，既說得通，也不難做到。

　　土地在農轉非的過程中，增值的利益要讓農民分享。國家公共事業占用土地，應參照經濟發展水平，而不是參照農民的現有低收入狀況給予他們補償。經營性用地應該在嚴格執行政府的土地利用規劃的前提下，搞市場化運作，農民是賣、是租還是入股，由他們集體決定。

　　借鑒日韓等發達國家和地區的經驗，向農村提供足夠的政策性金融服務，以解決農村尤其是落后地區農村發展生產的資金不足問題。貨幣資金是提高資源配置效率的第一推動力。靠商業性金融解決不了農業領域和落后地區窮人生產經營資金供給不足問題。政策性金融的基本特點是貸款期限長(可長達20至30年)、利息低(一般不到商業性金融的一半)、數量足(項目需要多少就貸多少)。在金融機構存在大量閑置資金的情況下，采取這一政策完全具備條件，這對于用活金融資金，增加有效供給、擴大內需、增加就業都有直接的促進作用。

　　(作者為中共中央黨校經濟學部教授)

　　理直氣壯地推進政治體制改革

　　王占陽

　　公眾推舉的第六難題：

　　既得利益集團阻撓不斷，如何推進關鍵領域改革

　　總得票率：78.5%

　　緊迫程度3.63 復雜程度3.52 尖銳程度3.62 關注程度3.52

　　(最高值為5，最低值為1)

　　入選理由：當前，中國改革進入攻堅期。改革是個系統工程，尤其要加大力度推進關鍵領域改革，確保改革發展成果全民共享。其中，積極穩妥推進政治體制改革是關鍵領域改革的重要組成部分。十八大前后，對于政治體制改革的討論成為輿論關注焦點。這也從一側面說明，社會各界對政改充滿期待。爭論的焦點集中于政治體制改革是否存在停滯現象，以及政治體制改革應當從哪些環節入手、哪些領域展開等等。

　　十八大報告：“政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分。必須繼續積極穩妥地推進政治體制改革，發展更加廣泛、更加民主、更加健全的人民民主。要把制度建設擺在突出位置，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式。”

　　推進政治體制改革，確實面臨不少阻力和難題，其中很重要的一方面就是既得利益問題。“如何推進關鍵領域改革”作為國家級難題選項之一，得票率較高，不難理解。黨的十八大的一個基本精神，就是要堅定不移地推進政治體制改革。這在大會報告和黨章修正案中都有充分體現。以下結合十八大報告，談談我對政治體制改革這一問題的認識。

　　“建設中國特色社會主義”準確提法，為繼續深化政治體制改革敞開了大門

　　十八大報告的一個顯著特點在于特別注意區分“建設”和“建成”。 “建設中國特色社會主義”與“建成中國特色社會主義”，有重大區別。

　　在闡述科學發展觀時使用了鄧小平的“建設中國特色社會主義”提法，這是很有深意的。鄧小平指出：“我們建設社會主義，準確地說是建設有中國特色的社會主義”。又指出：“現在雖說我們也在搞社會主義，但事實上不夠格。只有到了下世紀中葉，達到了中等發達國家的水平，才能說真的搞了社會主義”。這就表明，“建設中國特色社會主義”中的“建設”是一個關鍵詞，它意味著“中國特色社會主義”現在還是一個“在建工程”，而不是已經“建成”了；只有到了21世紀中葉，我們才能說是最終“建成”了中國特色社會主義。

　　由此，深化政治體制改革的理論基礎也就更加明確了。鄧小平指出，我國政治體制改革的起點是“權力過分集中”、“民主太少”的蘇聯模式的政治體制。改革的根本任務是“認真建立社會主義的民主制度”，實現“社會主義國家的民主化”。改革的長遠目標是到21世紀中葉把我國建成現代化的社會主義民主國家。十八大報告指出：“改革開放以來，我們……不斷推進政治體制改革，社會主義民主政治建設取得重大進展”。但在“建設中國特色社會主義”的思想指導下，報告并沒有自滿，沒有對現行政治體制予以極高評價，而是仍把它作為我國全面改革的重要對象，并重申了我國要到本世紀中葉才能“建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家”，這就為防止僵化保守、固步自封和繼續深化政治體制改革提供了至關重要的理論支持。

　　在宏觀上確立了“全面深化改革開放”的戰略基調

　　應當看到，這一至關重要的戰略基調來之不易。近年來，我國在是否需要繼續大幅深化政治、經濟體制改革問題上，發生了廣泛的、深刻的、以至激烈的爭論。如有關“中國模式論”、“改革三階段論”等等的爭論即是如此。在這場大爭論中，十八大報告繼承了鄧小平以來的改革開放路線，拒絕了“中國模式論”、“改革三階段論”等錯誤認識，排除了特殊利益集團的嚴重干擾，作出了“全面深化改革開放”的重大戰略決策，這就從整個戰略基調和戰略布局上為深化政治體制改革開辟了道路。

　　著力以深化改革穩定中國，而不是單純強調維穩

　　這從歷史比較中可看得很清楚。穩定是政改的前提，這是十三大報告即已明確的基本認識。但在鄧小平的直接指導下，十三大、十四大報告關于穩定的論述并不多，它們最重視、最強調、最突出的都是改革，這是它們的一大特色。

　　但從十四大起，逐步強調穩定也曾成為了一種趨勢。如十五、十六、十七大報告均曾專列小節闡述穩定問題，理論論述的份量也都比較重。但我們又看到，十八大報告未再專列小節闡述穩定問題，而且弱化了關于穩定的一般論述，曾經流行的“穩定壓倒一切”、“穩定是硬任務”等提法也都沒有寫進報告。與此同時，報告又以“全面深化改革開放”為基調，更加強調了深化改革的重要性。這是一種微妙的變化，也是一種重要的變化，

　　當然，這并不意味著報告忽視了當前穩定形勢的嚴峻性，因為報告中有關“亡黨亡國”的提法和論述，本身就表達了空前的危機感。顯然，在這些貌似相互矛盾的論述和傾向中已經展現了一種新思路，這就是要通過全面深化改革開放和全面建成小康社會，從根本上尋求和實現社會穩定。在這里，不是穩定壓倒一切，而是改革和發展壓倒一切。不是單純維穩，而是以改革和發展求穩定。這就在大的執政思路上排除了維穩壓倒改革可能性，因而也就為深化政治體制改革開辟了道路。

　　更加明確地肯定了積極深化政治體制改革的重要性、必要性和合法性

　　報告突出了政治體制改革的重要性，明確指出：“政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，”并以“三個更加注重”凸顯了積極深化政治體制改革的基本態度和基本方向，這就是：“要更加注重改進黨的領導方式和執政方式”；“更加注重健全民主制度、豐富民主形式”；“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，由此，一切否定深化政治體制改革的必要性和重要性的言論就都沒有任何政治市場了，而深化政改的可能性也就隨之增大了。

　　同樣引人矚目的是，十八大把“進行政治體制改革”寫進了黨章，這就更加明確地肯定了政治體制改革在黨內的合法性和正統性，使積極推進政治體制改革的人們更加理直氣壯，也使某些人把“政治體制改革”變為“敏感詞”和“禁區”的企圖徹底破產了。

　　重視發揮人大的作用，著力推進人大改革，提出重要改革措施

　　這是報告在未來政改布局方面的一個突出亮點。它表現在以下八個方面。

　　一是首次將人大改革列為政治體制改革一節中的獨立項目，而且居于首位。十三大將“實行黨政分開”置于首位，人大改革只是“(六)完善社會主義民主政治的若干制度”下面的部分內容。十四大未列專節論述政改，人大改革只是“第六，積極推進政治體制改革，使社會主義民主和法制建設有一個較大的發展”中的一句話。十五至十七大均列專節論述政改，但都沒有將人大改革列為政改獨立項目，有關人大的論述都只是第一個項目下的一句話。只有十八大將人大改革列為政改獨立項目，且居首位。

　　二是十八大報告關于人大的論述(不包括有關選舉的論述)是十三大以來字數最多的。十三大報告是192字。十四、十五、十六大報告均在50-80字之間，十七大是111字。十八大報告是268字，不僅是字數最多的，而且較前四次大會的字數大幅翻番。

　　三是在政治報告中首次強調指出了人大與人民當家作主的關系，即“人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。”并首次明確提出：“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。”由此，我國民主政治建設的重點也就更加明確了。

　　四是在人大的財政權方面首次提出：“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，并將其作為支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力的一項重要內容。如果這項改革能落到實處，它就會成為強化人大的財政權、強化財政分權制衡、強化人大和社會的財政審查和監督、強化制度反腐、著力推進財政的民主化和法治化的重大改革。將財政體制改革上升到政治體制改革的高度，使行政財政走向憲政財政，這才是抓住了政治體制改革的核心，因為政治體制改革的核心功能就是解決財政問題，解決了財政問題也就解決了大部分腐敗問題和二次分配不公問題。這是政治認識和主張上的重大突破。

　　五是在政治報告中首次提出“支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用”，而不再是僅限于“支持人民代表大會依法履行職能”。這里的“充分發揮”是前所未有的關鍵詞。

　　六是在人大代表的構成方面首次提出：“提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例，降低黨政領導干部代表比例。”如果這種代表比例的調節幅度比較大，即使是選舉改革尚不到位，也能形成相當的權力制約。這項改革當然要到下次換屆時才能實行。實際上，這也是現階段的一項過渡性的改革措施。誠如恩格斯所說，代表工人的并不必須是工人。從政是一種專門職業，也需要專門人才。解決代表結構合理性問題的根本途徑只能是展開深刻的選舉改革，和進一步界定人大與黨政領導干部的關系。但在這些改革不到位前，目前這種改革也是積極的和重要的。

　　七是在人大閉會期間代表與選民的關系方面首次提出：“在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度。”這是一項在實踐中可以立即廣泛、有力地實行的改革。若能如此，而不是放不開手腳，它就能夠成為一項立竿見影的重要改革，而且很安全。但要做到這一點，就還需要一系列的配套措施。比如，如果代表都是完全業余的、兼職的，它就難以落到實處。所以，要把這項改革落到實處，那就必須繼續解放思想，開拓創新。

　　八是在人大常委專職化方面，在十三大提出“逐步實現委員的專職化”的25年后，再次回到了這個題目，明確提出：“提高專職委員比例”。雖然報告未提“專職化”，但若能夠較大幅度地提高專職委員比例，這也是走向“人大常委專職化”的實踐過程。但經驗表明，在缺乏選民制約的情況下，單純推進人大常委專職化也有可能導致常委官僚化，而且概率相當高，所以這是今后特別需要加以防范的。

　　健全社會主義協商民主制度

　　這也是報告在未來政改布局方面的一個突出亮點。這里所說的“協商民主制度”不限于多黨合作和政治協商制度，而是一個更抽象、也更廣泛的概念。一般說來，協商民主的基礎是選舉民主，也是對于選舉民主的補充，所以，在選舉民主尚未到位的情況下，協商民主的發展空間及其效力也會受到相應的限制。但另一方面，協商民主的基礎還包括是人們對于政治自由和政治參與的需要和渴望，所以它又有一定的相對獨立性，即使是在選舉民主尚未到位的情況下，也有可能在開明的領導之下獲得相當程度的發展，以至成為發展選舉民主的一種重要動力。這就表明，我國現在發展協商民主，也是正當其時。而且這種協商民主能否得到應有發展的關鍵，也正是在于各級領導是否擁有應有的理性、寬容、能力和自信。

　　全面推進依法治國

　　這是報告在未來政改布局方面的又一個突出亮點，包含以下六個方面的新內容。

　　一是把法治建設擺在了特別突出的位置。要“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，“全面推進依法治國”，“加快建設社會主義法治國家”。全面建成小康社會時，要在法治建設方面達到“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”的戰略目標。毫無疑問，雖然法治建設也是受到民主政治建設等各種因素制約的，但它仍然是能夠在現有條件下得到大幅推進的。

　　二是在黨與法、權與法、組織或個人與法的關系方面，在更加強調“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”的基礎上，又在黨代會報告中首次尖銳地提出：“絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。”這句新話具有極強的現實針對性，表達了強烈的依法治國的愿望和決心，強化了依法治國的行為規范，也給予了遭受非法傷害的受害者以新的抗爭武器。能否解決好黨與法、權與法、組織與法的關系，這正是能否落實依法治國方略的一個最大關鍵。

　　三是在思維和實踐方式方面，首次把“法治思維”和“法治方式”寫進了黨的政治報告，明確要求：“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。”雖然這還需要通過強化權力監督和再學習、再反思、再糾錯才能逐步實現，但這種要求的提出仍然是積極的和重要的，也是會有深遠影響的。

　　四是提出了“進一步深化司法體制改革”“確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”的戰略任務。深化司法體制改革必將展現豐富的重要內容。

　　五是在黨的政治報告中首次提出了“司法公信力不斷提高”的戰略任務。它與報告中的“提高政府公信力”相互映照，它更是衡量依法治國基本方略落實程度的一項根本指標。

　　六是在民主立法方面首次明確提出：“拓展人民有序參與立法途徑”。這是未來逐步克服“部門立法”、實現“公正立法”的一種主要途徑，盡管最終實現“公正立法”仍然有賴于改革和完善人大制度及其選舉制度。

　　從總體上看，在法治建設方面的戰略布局的重點已經不再是通過立法形成“法律體系”了，而是轉到通過改革保障法律實施、從而逐步形成“法治體系”方面了。這將是十八大后我國法治建設的主要方向。

　　如果我們能夠落實好十八大報告所提出的政改任務，我們就能“為社會主義民主政治奠定良好的基礎”，因而也就能在五年后開始轉向直接通往政改長遠目標的民主改革，并最終在本世紀中葉建成高度民主的社會主義現代化國家。

　　(作者為中央社會主義學院教授、中國經濟體制改革研究會特約研究員、中國鄧小平理論研究會常務理事)

　　政改需要“好生活”的理念

　　徐賁

　　政改的意義更在于要為整個國家開創一種“好生活”和“好社會”提供更好的制度保證

　　政改似乎已經成為一個開始受到重視的問題。政治改革的意義當然不全在于遏制和防止權力的腐敗、提高執政黨的信譽和政府權力的正當性，也不是單純為了加強或鞏固一個政權，政改的意義更在于要為整個國家開創一種“好生活”和“好社會”提供更好的制度保證。

　　政治體制決定“好生活”的實質內容，因此，不改變“好生活”的理念與內容，便不能說進行了卓有成效的政改。“文革”后撥亂反正的政治改革就曾經對中國人的“好生活”理念發生過積極的影響。“文革”時期的政治曾經有它自己的所謂“好生活”教育，當時，“斗私批修觸及靈魂”、“靈魂深處爆發革命”、強制性的“上山下鄉”、“接受工農兵再教育”，這些都是實現“好生活”的途徑和手段，也都教育人們什么是好生活。然而，這種強制的好生活給無數的人們帶來的不是幸福，而是深重的苦難。

　　我們拒絕“文革”式的“好生活”教育，并不僅僅是因為這樣的“好生活”讓無數人吃盡了苦頭，使得他們個人的生活很不幸福，而且還因為，這樣的“好生活”是以威權和強制的方式強加于人們的。哪怕主掌至高權力的是一位真正的賢者，他難道就可以為所欲為，強制安排我們每一個人的好生活嗎？這種威權主義的“好生活”是一種國家主義的好生活，它所強調的共同的善和個人的善都是以反個人為中心坐標，個體公民的善是一種缺乏自我，從下向上仰望式的“美德”。

　　我們今天期待政治改革，就其對社會和人民的教育作用而言，應該期待它幫助形成一種以人為本的公民觀念。它應該建立在自由、理性的個人觀念和公民權利之上。它的中心是人，因此具有民主政治的特征。它從每個人的自由、理性、尊嚴出發，把共同的善和個人的善都看得非常重要，但是，它反對以一種善來宰制另一種善。

　　這樣的好生活，它所追求的幸福不等于個人感覺的快樂不快樂，它必須包含群體共同認可的基本核心價值。生活在不良政體中的人們往往對幸福不能形成正確的觀念。真正的政治改革會幫助人們發現，他們以前感覺到的幸福或好生活原來是不夠的，甚至是起源于扭曲的價值觀的錯誤觀念。所以說政改不僅有利于國家政權，也同樣有利于幫助民眾變得聰明起來，更明白什么是真正的共同幸福的好生活。

　　(作者為美國加州圣瑪麗學院教授)

　　漸進式政治發展新局

　　謝寶富

　　目前中國大多數農民以及城市中低收入者的經濟基礎，與漢唐盛世的小農相似，面對這樣的基礎，如若進行激進的政治改革是不能沒有風險的

　　漸進式政治發展道路必將延續

　　政治發展道路的選擇既取決于決策集團的價值偏好、主觀意愿，更取決于其所在的時空環境，即所謂“形勢比人強”。在所有的時空環境中，又以經濟基礎的因素最為關鍵。關于這一點，有必要從有關歷史經驗談起。

　　中國歷史上有這樣一種現象：像秦皇、漢武之類激進型政治家多無好的政治結果。雄才大略、經天緯地的漢武帝、唐明皇恰恰是強盛的漢唐極盛而衰的轉折點。而像西漢文帝、景帝之類穩健型政治家卻常有好的政治歸宿。之所以如此，個中原因固然復雜，但也無不與小農的經濟基礎有關。中國自古以農立國，小農經濟基礎一向脆弱，即使漢唐盛世，百姓生活也不過是“溫飽有余而小康不足”，承載不起上層建筑領域太多作為。強盛的漢唐正是由于漢武帝、唐明皇對西北用兵過度，過于提取民力，使貌似堅實無比(整體實力上)、實則脆弱不堪(微觀小農方面)的經濟基礎崩潰，結果是對西北少數民族的仗是不折不扣地打贏了，但也不折不扣地打垮了自己。

　　目前中國大多數農民以及城市中低收入者的經濟基礎，與漢唐盛世的小農相似，一個家庭若不買房、不生大病、不供大學生，則“溫飽有余”；若有三者之一，則“溫飽無余”，是為典型的“小康不足”！面對這樣的基礎，如若進行激進的政治改革是不能沒有風險的。

　　政治是現實的，也是歷史的，前任的政治遺產必然會對后任有影響；政治是主觀的，但也是理性選擇的，只有審時度勢、冷靜思考、科學分析得出的結論方能“吹盡黃沙始見金”，經得起歲月的檢驗。上世紀90年代末以來，中央經過對國內外形勢全面、深入的研判后，一致得出的戰略共識便是十六大上明確提出的本世紀頭20年是中國發展的戰略機遇期，2011年國家“十二五”規劃再次強調了該機遇期。這就意味著，至少到2020年經濟發展依然是中心，其他所有工作都要圍繞這個中心來展開。除非國內外形勢突變，使決策集團感到該戰略機遇期瀕臨消失。但至少到目前為止，尚無如是變化跡象。

　　由此不難推測，至少到2020年中國政治發展道路應是漸進的，激進的政治改革由于存在政治穩定風險、不利于把握戰略機遇期等原因，應該不是現實選項。這正是十八大報告中明確宣示“既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路”的本意所在。

　　什么是真正的漸進式政治發展

　　當然，漸進式政治發展道路決不等于“名為漸進，實為不進”：在“不穩定幻象”作祟下，繞開體制難題，“尊重”既得利益，懼怕大刀闊斧，一味小心翼翼，縫縫補補，從而將問題擊鼓傳花，讓小疾積成大患。

　　實際上，30余年中國改革開放的歷史業已表明：第一，中國共產黨是維系中國社會穩定的強大力量，只要堅持黨的正確領導，堅持有中國特色的社會主義道路，即使改革的步子邁得大一點，也不會有什么穩定之虞。

　　第二，改革與穩定相互促進。凡是符合人民利益的改革，力度越大越能贏得人民的支持，政權的合法性及穩定性越強；而民怨四起、危機四伏之時總是改革不力、不當之時，一味求穩怕亂反而有礙穩定。

　　第三，中國改革是危機驅動型改革，中國共產黨是民意導向型政黨，在“摸著石頭過河”的改革導向下，30余年一路走來，那些社會有需求、改起來相對容易的問題，或者改革雖有難度但只要一改效果即立竿見影的問題，多已被優先改革。剩下的問題要么所涉及既得利益面太廣太深，改革難度太大(如腐敗、權貴與資本結合、分配不公、城鄉二元體制等)；要么是國家發展的基礎性問題，不僅改革難度大，而且改革效果也難立竿見影(如大部制改革、行政層級精簡及行政區劃改革等)，可謂個個都是“繞不開、躲不過”的體制難題，需要決策者非凡的勇氣與擔當。

　　很顯然，對這些體制難題大膽地進行系統、深入的改革，不僅不違背漸進式政治發展原則，反而應是漸進式政治發展的題中之義。

　　漸進式政治發展的基礎及關鍵

　　腐敗、貧富分化、利益集團綁架政策、市場化不足、社會福利細碎化、農民工半城市化問題等都是亟待解決的現實難題，但這些難題難解的背后又都不無政治發展滯后的影子。

　　十六大以來，黨和政府在政治發展上進行了諸多有益的嘗試。諸如，以大部制改革為突破口，優化政府橫向組織結構；在8個省37個縣進行省直管縣試點，合理劃分中央和地方的事權和財權，理順中央與地方關系，促進基本公共服務均等化；嘗試推行官員財產申報制度，推進政府預決算公開；進一步改革行政審批制度，加快政府職能轉變，完善市場經濟體制等。這些既昭示了中國未來政治發展的方向，也為政府體制的進一步改革準備了基礎。

　　關于十八后中國政府體制改革，不少學者主張并預測大部制改革應是重點。筆者認為，大部制改革雖能減少部門間扯皮現象，提高效率，但是大部制改革是否真能建立類似國外核心司與執行局之間決策與執行的分離，仍有疑問；在中國特有的人情社會里，同一部委內機構上的決策、執行分離是否真能帶來本質上的決策、執行分離，進而將權力及利益部門化現象一網打盡，值得憂慮。

　　與橫向上大部門制改革相比，縱向上精簡政府層級、理順中央和地方關系則顯得更基礎、更關鍵。例如，國人對收入差距大十分反感，諸多怨氣和戾氣均源于此，可見財稅體制改革已時不我待，而財稅改革直接牽涉中央和地方關系，牽涉集權與分權。再如，由于戶籍制度改革滯后，中國城市化多有“半城市化”特征，流動人口在住房、子女教育等屬地化服務上有名無實，而戶籍制度改革滯后的根源是福利體系的割據狀態，這同樣關及中央和地方事權和財權劃分，而理順中央和地方關系的前提又在于精簡行政層級。

　　目前從中央到地方共有中央、省、市、縣(區)、鄉(鎮)五級實體政權，不設區的市、市轄區下還有準一級政府的街道，鄉鎮或街道下，還有代行了諸多政府職能的村(居)委會。過多的層級導致了如下弊端：

　　一是一些原本不錯的中央政策，經過一級級地執行，存在走樣的隱憂。

　　二是眾多編制被浪費在“用文件落實文件”的政府中間層級，使身處管理、服務一線的基層政府人手嚴重不足，直接導致了一線治理效果欠佳。

　　三是眾多職權被截留在“用文件落實文件”的政府中間層級，使得身處一線的基層政府成為“沒有子彈的槍”，這種“看得見的管不著，管得著的看不見”式的制度安排，使底層社會充斥了太多管理漏洞和服務真空，而國人又極喜歡且極善于鉆空子，以致基層管理亂象叢生。

　　四是過多的政府層級，使中央與地方政府之間、上下級政府之間分權困難。分權越困難，地方政府就越難因地制宜地對本地事務進行“無縫隙”管理。既如此，則需要國家法律、中央政策具有高度的具體性、針對性。可是，地大物薄、人口超多、地區差別及貧富差異虛懸的特殊國情，又迫使國家法律、中央政策甚至省級政府政策，都必須有較強的原則性，而非具體性、針對性。該矛盾是導致基層社會頻出“潛規則”及“灰色地帶”的關鍵原因，也是某些地方執政者常被人詬病為“善管大事但不善管細節”的病根所在。

　　歷史上，地域比今日遼闊、交通及管理能力遠遜于今日的漢、唐王朝，均可實行郡縣或州縣兩級制，且管理效果尚佳，足見今日中國未精簡政府層級，乃“不為也，非不能也”。

　　(作者為北京航空航天大學公共管理學院教授)

　　生態文明背后的理論支撐

　　黃宏

　　公眾推舉的第七難題：

　　資源、環境、生態危機凸顯，如何建設美麗中國總得票率：77.73%

　　緊迫程度3.62 復雜程度3.43 尖銳程度2.90 關注程度3.42

　　(最高值為5，最低值為1)

　　入選理由：當前，一方面我國經濟發展面臨的資源環境制約越來越凸顯，另一方面環境污染嚴重，環境狀況總體惡化趨勢沒有根本遏制，只有建設美麗中國，才能解決這些問題。建設美麗中國，就是堅持以人為本，就是為了提高人民的生活質量，滿足人民日益增長的對良好生態環境的需求。同時，生態文明本身也是中國發展的新機遇，有利于搶占以綠色經濟為代表的新一輪國際競爭的制高點，贏得新的發展主動權。

　　十八大報告：“面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。”

　　建設美麗中國是一個系統工程，稱得上是國家級的難題。十八大將“美麗中國”寫入報告，表明我們黨充分認識了資源、環境、生態的現實困境和深遠意義。

　　挖掘馬克思、恩格斯的生態自然觀，有助于進一步推動和促進社會主義生態文明建設

　　協調人與自然的關系，是構建和諧社會的必然要求。挖掘馬克思、恩格斯的生態自然觀，有助于我們更好地領會和貫徹十八大精神，進一步推動和促進社會主義生態文明建設。

　　中國特色社會主義理論一直重視廣泛借鑒吸收世界人類文明成果，使科學社會主義理論有更大的包容性和開放性。無論是科學發展觀、和諧社會理論，還是加強黨的民主建設等，都是黨充分借鑒了世界人類文明的成果進行的理論創新。

　　對馬克思主義的理解，要克服一些過去相對狹隘的思想觀念。我不贊成把馬克思主義區分為建設的馬克思主義和革命的馬克思主義，但必須承認的是，我們所處的時代發生了深刻變化，現在不是戰爭年代而是和平建設時期，經濟全球化的基石在不斷加強，這些年來我們根據時代條件變化挖掘出了馬克思主義的許多題中應有之義。

　　比如我們現在強調科學發展、人與自然和諧發展的問題，馬克思認為那些“現實的、有形體的、站在穩固的地球上的呼吸著一切自然力的人”，“本身就是自然界”，是“自然界的一部分”。

　　恩格斯在《自然辯證法》里告誡我們：“我們必須時時記住：我們統治自然界，絕不像征服和統治異民族一樣，決不能像站在自然界以外的人一樣，相反地，我們連同我們的肉、血和頭腦，都是屬于自然界，存在于自然界的。”

　　馬克思、恩格斯這樣一種把自然、環境和生態擺在對人的優先地位的觀點，深刻體現了物質第一性、意識第二性這一徹底的唯物主義觀點，它充分說明了在人與自然、環境、生態的關系中，自然、環境對人具有客觀性和先在性。羅馬俱樂部把生態問題作為一個需要全人類廣泛關注的問題提出來，是因為這是關系到全人類的共同問題。從這里可以看出，馬克思、恩格斯的理論有著全球化的、預見性的眼光。

　　在馬克思、恩格斯的自然歷史觀和環境哲學中，一個重要的觀點就是：隨著“歷史向世界歷史的轉變”，全球已經進入一個“人們在肉體和精神上互相創造著”的時代，在全球關系日益緊密的今天，生態價值已經具有超國界性的特征，即使在西方發達國家，面對自然界開始報復人類，資源短缺、環境惡化、生態失衡、社會動亂，一次次敲響警鐘。盡管他們堅持利己主義和大國優越感，一次次地把大量污染性的工業，甚至工業垃圾轉移到不發達國家，為了達到保護自己國內環境的目的，不惜加劇全球環境污染，但很多有識之士已經對這種損人不利己的行為提出了批判，民間環保組織、綠色運動蓬勃發展。

　　堅持科學發展，構建生態文明，表明我們對全球性生態環境問題承擔起了自己的歷史責任

　　就一個社會的和諧來說，當然存在多種需要協調的關系，但歸根到底，無非是人與自然的和諧和人與人之間的和諧。而就這兩方面來說，人與自然、與環境、生態的和諧更具有根本性。它是整個社會各種因素協調的基礎。

　　從1972年斯德哥爾摩世界環境大會提出可持續發展的思想，其后1980年聯合國制定的《世界自然資源保護大綱》明確提出“可持續發展”的概念，到1992年巴西里約熱內盧召開的世界環境與發展大會發表的《里約熱內盧宣言》、《21世紀議程》等5個文件，提出可持續發展戰略，這一切說明：在環境保護問題上的全球視野和世界主義的胸襟已經越來越深入人心。置全球價值于不顧，眼睛只盯著本地區的發展，甚至向不發達國家和地區轉移危機的生態霸權越來越遭到世界人民的譴責。尊重自然、善待自然、愛護地球這個我們共同的家園，越來越成為一個超越國界、超越種族、超越信仰的人類共同價值觀。

　　新中國成立60多年來，我國的社會主義建設經過了曲折發展的過程。在社會主義制度下，雖然消除了資本追求利潤沖動下對自然的掠奪，但由于我國正處于由農業社會向工業社會的轉型期，為了追趕發達國家，我國長期沿用的傳統擴大外延的粗放型增長模式，以資源換增長，在高速發展的同時，不可避免地帶來了生態環境的惡化，生態系統呈現出由結構性破壞向功能性紊亂演變的態勢，我國經濟和社會的發展，愈來愈面臨資源瓶頸和環境容量的制約，經濟增長和生態環境之間已經出現“新結構危機”。因此，高度重視人與自然的和諧，重視環境和生態建設，增強可持續發展問題，不僅是我們堅持走中國特色社會主義道路、全面建成小康社會的目標之一，更是我們構建社會主義和諧社會的特征和基礎，必須引起高度警覺和重視。

　　我國政府在上世紀90年代就制訂和通過了《中國21世紀議程》，提出中國特色的經濟、社會、生態可持續發展行動計劃。1997年，可持續發展與科技興國戰略一起寫進了黨的十五大報告。黨的十六大報告更是把科學發展放在十分突出的地位。2003年10月，黨的十六屆三中全會明確提出以人為本、全面協調可持續的科學發展觀，“五個統籌”中指出了堅持“統籌人與自然和諧發展”；2004年9月，黨的十六屆四中全會《決定》進一步明確提出“努力構建社會主義和諧社會，實現人、社會和自然的和諧發展”；十七大報告中提到：“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。”并強調要促使“生態文明觀念在全社會牢固樹立”。

　　科學發展觀是面對現實挑戰作出的理論選擇，同時也是對馬克思主義的繼承。新中國成立初期，我們處在大規模的經濟恢復發展時期；改革開放之初，我們提出“發展是硬道理”，把生產力的增長放在第一位；可是到了今天，生態文明問題日益引發關注，這就為我們將其納入我們的理論體系打下了基礎。這不僅是對現實挑戰的理論回答，同時也是對馬克思主義的生態自然觀的繼承和發展。

　　十八大報告中強調：“科學發展觀同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想一道，是黨必須長期堅持的指導思想。”“努力走向社會主義生態文明新時代。”這充分表明我們對全球性生態環境問題承擔起了自己的歷史責任。

　　(作者為國防大學教授、少將)

　　透視中國經濟矛盾與陷阱

　　賈康

　　公眾推舉的第九難題：

　　經濟下行壓力加大，如何持續快速發展，做更多更大蛋糕總得票率：72.89%

　　緊迫程度3.25 復雜程度3.37 尖銳程度2.97 關注程度3.22

　　(最高值為5，最低值為1)

　　入選理由：我國經濟持續快速發展面臨的國際國內形勢依然嚴峻。向外看，國際金融危機的深層次影響還在不斷顯現，世界經濟復蘇一波三折，全球經濟增長低迷可能還會持續較長一段時間。向內看，我國經濟趨穩的基礎尚不穩固，擴大有效需求面臨不少制約因素，企業生產經營困難加大，結構調整任務艱巨，經濟下行壓力仍然較大。當前，我們仍處于社會主義初級階段，社會基本矛盾沒有改變，只有經濟持續快速發展，做更多更大蛋糕，社會才能實現和諧、穩定。

　　十八大報告：“綜觀國際國內大勢，我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期。我們要準確判斷重要戰略機遇期內涵和條件的變化，全面把握機遇，沉著應對挑戰，贏得主動，贏得優勢，贏得未來，確保到二0二0年實現全面建成小康社會宏偉目標。”

　　我國經濟借市場化、國際化、信息化潮流，在工業化、城鎮化加速發展中表現出強勁的成長性。但“黃金發展期”伴隨“矛盾凸顯期”的特征已十分明顯，中國經濟社會發展正面臨著諸多矛盾凸顯、各種挑戰日趨嚴峻的態勢，社會、經濟的整體轉軌正在經受歷史性的考驗。“經濟下行壓力加大，如何持續快速發展”，可以說是我們面臨的首要難題之一。

　　矛盾凸顯期需重視哪些矛盾

　　一是人力資本制約。人口紅利到達頂點之后，將面臨向下的收斂趨勢，我國社會也將進入一個所謂的“未富先老”的狀態，原來這方面支撐發展的力量將變成人口老齡化的向下拖拽的力量。與此同時，低成本勞動力相對優勢將逐步消失。

　　二是資源環境制約。資源和環境這兩塊短板，是伴隨中國工業化和現代化整個過程的硬約束。特別是由于大宗原材料與能源定價力量的缺失，導致中國在資源博弈的國際市場中處于極為不利的局面。大宗物品、基礎產品價格上升，給我國經濟可持續發展帶來很大壓力。同時環境問題迅速上升，一些地方生態環境承載能力已近極限。

　　三是從生產力物質層面上升到人際關系、生產關系層面的一些制約因素的凸顯。例如，分配關系、財產關系以及所帶來的人際關系、社會問題的矛盾壓力。這種制約實際上往往把我們處理經濟問題的可能邊界與彈性空間大大壓縮了，使經濟問題更容易“政治化”，面臨的風險和壓力增大。

　　四是原行政、政治體系中某些因素與經濟社會發展之間的不適應程度明顯上升。諸如此類的各種因素交互影響、綜合作用，將會給我國經濟社會運行帶來很大壓力和制約，比如“潛在增長率”下降、“幸福感挑戰”升級、社會矛盾繼續凸顯等。

　　支撐中國經濟發展的機遇是什么

　　面對今后十年、二十年乃至更長時期，我們在看到一系列會使中國潛在增長率下滑的因素的同時，還應積極研究若干有可能使中國持續增長、又好又快發展的因素：這兩個大方面因素的實際消長與對沖結果，將決定中國的未來——是落入、還是跨越“中等收入陷阱”。

　　首先，城市化率的上升所帶來的成長效應。按有關部門的統計，雖然我國的城市化率已經達到50%這個標志性的臨界點，但根據其他經濟體的經驗，城市化率要一直上升到70%-80%的區間才會相對穩定下來。城市化率的繼續上升，必然會帶動物質產品加上金融資產合在一起的資本潛力的進一步釋放，并帶動人力資本、土地資本等諸多潛力的進一步釋放。特別是人力資本潛力的釋放，對于經濟的繼續上行是非常重要的力量。

　　其次，貫徹科學發展觀、走創新型國家之路中“科技第一生產力”的作用。作為國家的大政方針，走創新型國家道路必將具體落實到一系列的運行機制和重大項目中，從而使新興產業發展帶有明顯的高科技化、技術密集等特征，并促進傳統產業也實現必要的升級換代。其中，勞動對象、勞動工具和勞動者等三大生產力要素與科技之間，并非表現為簡單的并列、加總關系，而是在某種程度上體現為乘數關系，即科技以乘數作用使生產力升級換代進一步解放，從而提升全要素生產率水平。

　　第三，中國現實生活里的政治周期因素。黨的十八大的高層人事安排可為全面優化中國的中長期發展創造穩定的政治環境，其正面效應將會維護發展局面和支持新一輪改革創新。

　　第四，在“頂層設計”下，上下互動取得配套改革的紅利。這是最值得我們積極爭取的、可使中國經濟繼續成長而全要素生產率繼續提高的重要因素。例如，僅就新一輪“價稅財連動”改革中的資源稅改革來看，其效應決不能僅從財稅視角來考慮，而需要將其上升到整個經濟社會又好又快發展的高度來認識。

　　第五，還有“社會管理紅利”。在攻堅克難的配套改革中，決策主體、管理主體與社會公眾更為有效的互動，通過不同利益集團在“共和”概念下的良性博弈，尋求最大公約數，這方面顯然具有目前尚遠遠發掘不夠的巨大空間。充分利用這種空間，也就是化解矛盾以提升和諧度、可持續性和全要素生產率。這是十分值得努力爭取的一種“社會管理紅利”。

　　雖挑戰嚴峻，但我國完全能夠再爭取二十年左右的“黃金發展”高速增長期

　　中國的城市化進程和與之伴隨的工業化進程總體而言還僅走到半途。這樣一個世界上最大的“二元經濟體”和最大人口規模的市場，在今后數十年彌合“二元經濟”的歷史過程中將長時期地釋放出巨大的需求與發展潛力，并在全面開放的WTO框架下得到以經濟手段配置資源為表現的全世界有效供給的回應。中國仍處在黃金發展期和可以大有作為的戰略機遇期。

　　當然，我國同時處于矛盾凸顯期，加快發展方式轉變勢在必行，改革攻堅尚未完成。雖仍面臨著諸多困難和矛盾，包括某些長期不確定性的問題，但在通過宏觀調控等措施，在短期內避免較大問題發生、維護穩定的同時，如果實質性堅持改革創新，積極穩妥處理好各種矛盾和大力調動一切積極因素與后來居上的潛力，我國完全能夠對沖和抑制那些導致經濟下行的因素，再爭取二十年左右的“黃金發展”高速增長期(年均速度的適當走低，如回落到年均7.5%左右，屬于必要的、正常的漸變，仍屬于“又好又快”發展)。

　　正視社會中矛盾的凸顯和積累，抓住契機以更大的決心和勇氣，克服既得利益集團阻礙，在“頂層規劃”下實質性地推進全面配套改革，促進生產力的進一步解放、全要素生產率水平的提高和維護社會的穩定，提升執政黨的公信力和提高人民群眾的幸福感。

　　正視資源、環境和國際競爭的制約，堅定不移地加快發展方式轉變。以經濟手段為主，并合理配之以法律、行政、社會管理手段等，推進經濟結構調整。節能降耗，逐步淘汰落后產能，實現實體經濟的升級換代和資源節約型、環境友好型社會建設中經濟社會的可持續發展，使增長質量、經濟效益和百姓實惠、民生改善相得益彰。

　　正視社會建設與公民素質提升的歷史任務，優化社會管理、培育現代化所需的社區治理良性機制，發揮非政府組織、公益慈善團體、志愿者群體的潛力與作用。增進社會自治水平、內生穩定機制和和諧程度。

　　(作者為財政部財政科學研究所所長、研究員、博導)

　　中國“潛在增長率”趨勢

　　蔡昉

　　8%以下的GDP增長率是可以而且應該接受的。通過政策手段不遺余力地“保增長”，會導致欲速而不達的結果

　　當前我國經濟增長出現的下行趨勢，既有宏觀經濟周期因素，也反映了長期潛在增長率的變化。周期性下行與長期減速是由不同因素所造成的，因此，在認識上應該避免將兩者混淆，而在應對政策上，特別要防止用刺激性手段應對長期減速趨勢。

　　經濟增長的下行趨勢，是潛在增長率降低的表現

　　供給和需求兩方面因素都影響經濟增長。長期看，經濟增長是受供給方因素制約的，這些因素包括勞動力、資本等要素及其生產率，以及全要素生產率。在經濟發展的不同階段，生產要素供給水平和生產率提高方式皆具有階段性特點，構成特定的潛在增長率。在改革開放的30余年中，得益于人口紅利，我國要素供給充足，生產率提升空間巨大，潛在的和實際的增長率都達到很高水平。

　　根據估算，在1978—1994年期間，我國潛在增長率為10.4%，1995—2009年期間為9.8%。然而，由于以勞動年齡人口于2010年停止增長為標志的人口紅利消失，上述貢獻因素都出現不利于經濟增長的變化趨勢，導致潛在增長率降低。估算表明，在“十二五”和“十三五”時期，我國GDP潛在增長率將分別降低為7.2%和6.1%。

　　可見，目前我國經濟增長的下行趨勢，固然受到歐債危機和主要發達經濟體復蘇乏力的需求因素制約，同時也是潛在增長率降低的表現。雖然受出口、投資和消費需求的影響，實際經濟增長速度可能周期性地分別處于潛在增長率之上或之下，但歸根結底，由供給方因素決定的潛在增長率，構成了未來經濟增長速度的根本制約。

　　把目前的實際增長率與潛在增長率相比，把需求因素與供給因素相比，8%以下的GDP增長率是可以而且應該接受的。實際上，這樣的增長速度恰好符合中央的預期，即適當的低速度有利于加快轉變經濟發展方式，實現中國經濟增長的再平衡。

　　通過政策手段不遺余力地“保增長”，會導致欲速而不達的結果

　　在理解潛在增長率問題上，存在著一個致命的誤區，即混淆經濟增長的供給方因素和需求方因素。在很多情況下，人們常常會把由潛在增長率下降導致的增長減速誤認為是需求不足，因而主張采取擴大需求的辦法刺激經濟增長。例如，日本在1990年以人口撫養比上升為標志，人口紅利正式告罄，潛在增長率大幅度降低。但是，許多經濟學家和決策者卻認為，減速是需求不足導致的，多年來堅持采取寬松的貨幣政策和刺激性的財政政策，嘗試了各種凱恩斯主義的刺激版本，政策傾向上不啻南轅北轍。由于未能抓住日本經濟停滯的要害——全要素生產率增長率的停滯，最終日本經濟陷入“失去的20年”，GDP的年平均增長率不到1%。

　　嘗試超越潛在增長率的政策工具，可能具體體現在產業扶持政策、區域發展政策和宏觀經濟刺激政策之中。這類政策應用的限度是使實際增長率與潛在增長率相符，一旦應用過度，即用產業政策和區域政策達到某種期望的增長速度，以刺激需求的手段試圖超越潛在增長率，則必然導致扭曲的結果，加重經濟發展的不協調、不平衡和不可持續。從國際經驗和我國現實看，通過政策手段不遺余力地“保增長”，會導致欲速而不達的結果。

　　首先是造成生產要素價格扭曲。人為推動的大規模投資意味著過多廉價資本的投入，壓低了資本要素的相對價格，導致背離比較優勢的資本密集程度提高，并加劇資本報酬遞減現象。日本在喪失人口紅利之后，用提高資本勞動比的手段提高勞動生產率，卻忽視了全要素生產率的提高。在其1990年以后勞動生產率的提高過程中，資本勞動比的貢獻率高達94%，全要素生產率的貢獻率則為-15%，成為其經濟增長停滯的主要原因。

　　其次是造成資源的浪費，加重已經呈現的產能過剩。外在于市場力量的投資行為，容易導致資源的配置不當，投資效率降低，進而造成產能過剩的結果。例如，2010年，相對于中國工業平均水平而言，除了紡織業和輕工業中的部分具有國際競爭力的行業之外，那些被列入產業政策扶持對象的行業，產能利用率大多顯著低于中國工業總體產能利用率82%的水平。其中鋼鐵行業的產能利用率還不到50%，有色金屬行業只有70%略強。

　　第三是造成不恰當的保護。對于經營不善從而應該退出的企業和行業給予補貼等各種優惠，乃至政府進行直接干預防止其倒閉，總是以就業、GDP和稅收的名義做出的。但其結果則是保護落后，使那些長期沒有效率的企業得以繼續生存，其結果是傷害競爭機制，造就“僵尸企業”。一旦這類企業在經濟中所占比重過大，整體經濟效率則必然降低。

　　可以通過改革，提高潛在增長率

　　然而，潛在增長率卻是可以改變的。對于我國來說，現實中的確存在著諸多機會窗口，可以通過改革達到提高潛在增長率的目標。下列相關改革應該被置于優先地位。

　　第一是推進深度城市化過程。推進農民工市民化，繼續挖掘勞動力供給潛力，提高勞動參與率及其穩定性，是有助于顯著提高潛在增長率的重要舉措。一般來說，在勞動力成為經濟增長制約要素之后，提高勞動參與率可以產生提高潛在增長率的效果。對于中國未來5-10年的時間來說，進一步推動農村勞動力向城市非農產業轉移，穩定其勞動力供給，是提高勞動參與率的中國特色道路。這涉及戶籍制度和土地制度等領域的改革。

　　第二是保持教育優先發展的趨勢。經濟增長的長期可持續性，要求順應創新和產業結構升級對人力資本的需要，大幅度改善和提升勞動者技能。受教育年限的提高需要長期的積累，而不是一朝一夕可以做到的。在義務教育毛入學率達到100%之后，學前教育和高中教育入學率的提高，是增加未來勞動者受教育年限的關鍵，而高等教育發展更是提升國家創新能力的必由之路。這涉及對教育體制和培訓形式進行根本性的改革。

　　第三是提高全要素生產率。在超越勞動力無限供給階段之后，經濟增長的惟一可持續源泉，是通過資源重新配置和技術進步實現全要素生產率的不斷提高。隨著三次產業之間的資源重新配置效率終將式微，今后全要素生產率提高將更多地來自于以下源泉。

　　其一，由于各行業之間存在著生產率的差異，生產要素向生產率更高的行業流動，可以繼續獲得資源重新配置效率。未來10年，是中國從中等偏上收入國家邁向高收入國家行列的關鍵時期，與人均GDP在6000-12000美元的中等收入國家相比，中國農業勞動力繼續轉移的潛力仍然是巨大的。按照學者的估算，目前中國農業勞動力比重為24%左右，而按照官方統計口徑，農業勞動力比重仍然高達35%左右。這意味著在今后10年乃至20年時間中，從現有的農業勞動力出發，中國每年需要減少數百萬農業勞動力，即每年降低農業勞動力比重1個百分點以上。這樣的話，就能保持資源重新配置效率的持續提高，進而支撐中國經濟增長的可持續性。

　　其二，行業內部的企業之間也存在生產率差異，允許更有效率的企業生存、擴大和發展，相應淘汰那些長期沒有效率改進的企業，可以提高行業以及整體經濟的生產率水平。研究表明，在美國，通過部門內企業的進入、退出、生存、消亡這種創造性破壞機制，對全要素生產率提高的貢獻率為30%-50%。此外還有研究表明，中國部門內企業間生產率差異巨大，如果縮小到美國的水平，可以提高全要素生產率30%-50%。這兩個數字如此巧合的涵義是，迄今為止，中國尚未獲得這種類型的全要素生產率增長源泉。這就要求進行相應的改革，拆除行業進入和退出壁壘，消除生產要素流動的制度性障礙，通過競爭機制實現優勝劣汰。

　　深化改革固然是長期可持續增長的必由之路，但是，卻不應該過于功利地看待改革，期待所有領域的改革都能夠對經濟增長有立竿見影的效果。面對潛在增長率的下降，一方面需要把改革推向新的高度和深度，為更長期的持續增長構建制度條件；另一方面也要做好充分的心理準備，習慣于并接受較低的增長速度，把增長模式從立足于投入增長的速度型，轉向立足于生產率提高的質量型。

　　(作者為中國社會科學院人口研究所所長、研究員、博導)