在銅陵，社區居委會里掛上了“司法調解”等原本在街道里才有的牌子。特派記者 谷岳飛 攝

在大城市很難推行

　　街道辦，這個在中國存在了50多年的特色行政機構，已徹底從安徽銅陵市消失。

　　近日，民政部基層政權司副司長王金華接受媒體采訪時評價道：“這是城市管理中革命性的一種變革”。王金華表示：“街道辦的消失是一個趨勢”，“（銅陵模式）如果最終評估效果好的話將會在全國推廣”。

　　江蘇省相關部門已經向本報記者明確，江蘇的街道辦目前沒有考慮撤銷。不過，銅陵為何要撤銷街道辦？這一改革對江蘇的各大城市管理有無借鑒之處？本報特派記者特地趕到了安徽省銅陵市。

　　“銅陵模式”一年多，居民感受如何？

　　撤銷街道辦，第一個吃螃蟹的是銅陵市銅官山區。

　　銅官山鷂山社區居民70多歲的陳老先生介紹，街道辦撤銷之后，最大的變化就是社區變大了，他所在的鷂山社區是由以前的3個老社區合并而成的。

　　街道辦是我國特色的一級行政機構，真正登上我國政治體制舞臺緣于1954年，當年12月31日，全國人大常委會審議通過《城市街道辦事處組織條例》，其中規定：十萬人以上的市轄區和不設區的市，應當設立街道辦事處等。這是街道辦事處作為城市基層管理體制的一級機構的開始。

　　經過長達一年時間的醞釀準備后，2010年7月底，銅陵市銅官山區在全國率先啟動了社區綜合體制改革，撤銷原有的6個街道，整合形成18個大社區，原有街道干部工作人員一律下派到各個社區任職。

　　這就是“銅陵模式”的雛形，這場改革的意義已被部分官員學者拿來和當年安徽鳳陽小崗村發起的家庭聯產承包責任制的改革相提并論，稱首先在全區撤銷街道辦的銅官山區是城市中的“小崗村”。

　　街道辦有著濃烈的計劃經濟體制特色，改革開放之前，在我國城市的基層管理上，以街道辦為核心的街居制（街道居委會）和單位制一起，對我國城市的發展和管理起到了非常重要的作用。這讓外人頗為好奇，當遠離熟悉的街道辦之后，城市市民生活會發生幾多改變？

　　鷂山社區陳老先生：“今年頭上，社區里原來的那個青少年宮地塊要擴建，項目規劃貼到墻上。我們這個地方，最不方便的就是沒有停車場，停起車來像搶。大家都希望規劃里面能單獨有個停車場，就把這個想法告訴了我們居委會。本來就是提提意見，沒想到還真起作用了，沒幾天在這個地塊的投標條件中就多了一條‘必須修建一個5000平米的免費停車場’。我覺得這就是因為街道辦撤銷了，居委會說的話比以前管用。”

　　露采社區的居民王彩樺（音）：“我不大懂撤銷街道辦有什么改革意義，不過我是支持撤的。因為辦事方便。就比如說申請低保，以前那叫一個麻煩喲，跑了社區還要跑街道，沒有十天半個月根本下不來。現在不用跑街道了，基本一個星期就能辦完。”

　　本報記者證實，撤銷街道前，低保申請程序是先在社區居委會申請，社區居委會將材料匯報給街道審核，街道審核后還需將材料提供給區民政局，然后再一個循環從民政局到街道辦再到居委會，耗時較長。

　　改革并非傳說的“常委一句話決定”

　　作為城市基層管理體制改革的一個樣本，“銅陵模式”被民政部官員高度肯定為：“這是城市管理中革命性的一種變革”。基于此，人們的疑問是，城市基層管理體制改革，為何就要拿街道辦開刀？

　　在銅官山區，記者聽到的最先一種解釋是：2009年的一天，銅陵市委常委到銅官山區集體調研，其間一常委問：區里的六個街道，每年要花多少錢？區官員回答多少多少。該常委一聽便表示，與其在街道花這么多錢，還不如把它全部用在社區上。自此，銅官山區社區綜合體制改革開始。

　　這一帶點“傳奇色彩”的解釋多少有點玄乎，這么大的一個事情，不大可能由一個官員一句話決定。本報記者找到了“銅陵模式”的操盤者、銅官山區區委書記王綱根，獲悉了標準答案。

　　銅官山區區委書記王綱根：“我們區是銅陵的中心城區，近些年來經濟發展取得了較為顯著的成績，但與之同時，隨著社會經濟的發展，社會矛盾也進入高發期。而僅僅從社區層面改革，已經難以疏通這些矛盾，因此區里面想到了整合區、街道、社區三個層面的資源。在全國各地一番考察之后，銅官山區選擇街道作為管理體制改革的突破口。”

　　“從社會管理的層面上來講，街道主要承擔上傳下達的角色，這就造成了工作環節多、信息容易失真、工作邊際遞減效應等諸多弊端；而從社區工作的層面，社區居委會對老百姓的要求最了解，但限于自身的條件和職能，社區又很難快速、直接的解決老百姓的訴求。這就導致：看得見（百姓訴求）的，沒權力去解決；有權力解決的，不一定看得見。”

　　銅官山區市建社區一位副主任：“民政部王金華司長說，由于管理層次多，很多人財物到了街道這個層級就被截留光了，社區沒有手段、沒有服務資源、沒有財力，很多工作難以開展。這話我感觸是很深的。改革前，我是老市建社區的社區主任，老社區只有9個社工，每年工作經費只有3萬，而改革后，新的市建社區有38位工作人員，每年工作經費加在一起有七八十萬，因而以前想做但沒有能力、也沒有精力做的事情諸如小區綠花帶建設等之類的事情現在很輕易就能做成。”

　　這也是“銅陵模式”受到民政部高度肯定的原因。記者了解到，隨著改革開放的深入，市場經濟體制的建立，城市社會格局發生了深刻的變化：“單位人”向“社會人”的迅速轉化，流動人口不斷增加，城市基層管理的內容越來越多，居民的社區參與要求愈來愈強烈。如此形勢下，單位制、街居制（街道居委會）等計劃經濟體制下的城市基層管理體制弊端盡現。

　　1991年，民政部首次提出了社區建設的理念和任務，倡導城市基層建設應以社區建設為切入點，推動城市基層管理體制的改革。此后，全國各地的基層城市管理探索，都往社區居委會上傾斜，街道辦的地位開始受到沖擊。

　　陽光社區，是當地撤銷街道后的一個“大社區”。特派記者 谷岳飛攝

　　思考

　　北京深圳試點都失敗“銅陵模式”中小城市易實行

　　雖然認識到現行管理體制的弊端，但要向一級行政機構開刀，這讓改革者多有顧慮。

　　銅官山區副區長紀希望便對本報記者介紹了他當時的擔心：“一個項目搞不成功，最多就是損失幾十萬塊錢，而一個體制改革失敗了，不僅是經濟損失，重者還可能造成不穩定。”

　　6個街道辦的一把手如何安排？這是擺在銅官山區區委區政府面前最頭疼的問題。王綱根介紹，改革還未開始，已經有聽到風聲的街道干部找到他，希望能調到區里。記者了解到，銅官山區6個街道，共有196名工作人員，這些人中包含公務員、事業編制人員以及聘用人員。

　　但在醞釀、準備了一年多時間后，2010年7月，銅官山區還是決定在全區范圍內推行社區綜合體制改革，將6個街道全部撤銷，原有的49個社區合并成18個大社區，以減少管理層級，加強基層力量和居民自治。

　　改革后，街道原有的經濟發展、城管執法等主體職能收歸區級職能部門，而社會管理、服務事務等職能全部下放到了社區。

　　整合后的新社區，設置社區黨工委、社區居委會、社區服務中心，前者主要承擔社區范圍內總攬全局、協調各方的職責，社區服務中心負責對居民的事項實行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理。居委會則還原自治功能，組織居民開展各類活動。

　　為了保證改革順利進行，銅官山區定下“三不變”政策，即所有人的身份不變、職級不變、待遇不變；并實行“一刀切”的辦法，所有街道人員一律下沉到社區，不調一個人到區里。

　　為了讓街道辦人員尤其是領導起到安慰、平衡的作用，王綱根除了挨個跟6個街道的一把手談話、安撫之外，銅官山區還從區直部門下派干部到社區，這批干部中包括了政法委副書記、招商局副局長等不少和街道辦一把手級別相當的領導。

　　有人擔心銅陵的改革換湯不換藥，只不過是將社區改成了一個個“小街道”。王綱根介紹，街道辦下沉都是管理和公共服務職能，經濟發展、城管執法等職能都收歸區直部門，“它就是想搞行政也搞不起來”，“現在干部都是和群眾面對面，要是他們擺架子，老百姓誰會信他這一套啊？”

　　銅官山區改革成功之后，這一模式迅速被銅陵市推廣，今年7月底，隨著最后一個街道撤銷，街道辦徹底退出了銅陵市民的生活。

　　在評價安徽“銅陵模式”時，民政部高官一句“街道辦的消失是趨勢”讓全國所有的街道辦都不得不顧鏡自盼。但值得一提的是，在銅陵改革之前，南京白下區以及北京、深圳等地，都曾試水撤銷街道辦，但改革均未收獲成功。就連銅官山區區委書記王綱根亦坦承：“銅陵模式”或許在中小城市更易實行。

　　王綱根表示，他的終極理想是，希望將來社區居民人人都能參與社區管理、服務。這應該是我國城市基層管理體制改革的目標之一。而對于如何達到這一目標，大城市的改革如何進行，顯然還需更多有智慧的城市管理者探索。（特派記者 谷岳飛 安徽銅陵報道）