4月16日，中國警方在北京首都國際機場對被美國警方押送回國的犯罪嫌疑人、原中國銀行廣東省開平支行行長余振東執行逮捕。余振東自1993年至2001年間利用職務之便，貪污挪用
巨額公款后潛逃美國，2001年11月，中國警方根據《中美刑事司法協助協定》要求美方就此案向中方提供刑事司法協助，經中美兩國執法機關的密切合作，美方沒收了余振東轉移到美國的部分贓款并全部返還中方。余振東的緝捕歸案，是中美刑事司法合作的一個成功案例，中國執法機關將通過多邊和雙邊司法合作，進一步加大境外緝捕工作力度，嚴厲打擊跨國（境）犯罪活動。
新華社記者 袁滿 攝
商務部的一份調查表明，近幾年來外逃官員數量大約為４０００人，攜走資金約５００億美元，但目前被遣返并追回財產的只占很少比例。對此，即將在上海、北京召開的第二十二屆世界法律大會上，也將“反腐敗的國際合作”列為重要專題，屆時來自５２個國家的千余名法律專家將深入探討反腐敗國際合作的方向和新方法。
目前，我國眾多貪官外逃，遣返困難，已成為國內反腐敗的瓶頸。專家指出，追逃貪官之難緣于中國和許多國家尚未達成司法共識，但同時打擊貪官外逃最重要的是從制度上防止腐敗的滋生。
追逃難在司法共識
去年，逃亡美國兩年半的中國銀行廣東開平支行前行長余振東被遣送回國，成為中美兩國間首次成功遣返跨國罪犯的案例。對此，美國聯邦調查局國際執行局局長托馬斯·富恩特斯曾說：“對余振東這樣的腐敗官員，我們會來一個，查一個，遣返一個。”
盡管如此，仍然有大量余振東們滯留在西方國家逍遙法外。有統計表明，自１９９８年至去年８月，中國檢察機關立案偵查的職務犯罪嫌疑人中，已知潛逃境外的有２７１人，而５年中從境外抓獲的潛逃犯罪嫌疑人僅７１人。
“根據國際慣例，遣返這些人員、追回資金主要通過兩種方式：一是外交引渡條約，二是國際司法協助協定。”第二十二屆世界法律大會“反腐敗的國際合作”專題中方主席、北京大學法學院儲槐植教授如是說。
國際上，除歐洲、南美的部分國家之間簽訂多邊引渡條約外，其他大部分國家一般都簽訂雙邊引渡條約。目前，中國只與泰國、蒙古等２０多個國家簽訂了雙邊引渡協議，世界上還有約１７０個國家沒有和中國簽訂雙邊引渡條約。而大半外逃官員的目的地——美國、日本、多數歐洲國家尚未與中國簽訂引渡條約。
兩個國家間簽署引渡條約有一個前提條件，就是雙方國家法律對同一種犯罪行為的認識是相同的，對這種犯罪行為的刑罰也是相近的。死刑犯不引渡。但是根據目前中國法律現狀，中國法律和別國法律在這些方面有差異，這是雙邊引渡條約難以達成的一個重要原因。
司法理念上的差異是造成外逃官員遣返之難的首要原因。中國的反腐敗事業中采用重刑主義，很多人認為，懲治腐敗分子時刑罰越重越好，“不殺不足以平民憤”。而西方國家司法界則普遍認為，腐敗之所以發生，一個重要原因是由于現存的制度有漏洞。重刑對遏制腐敗的功效不能過高預期。發達國家對犯罪（包括腐敗）采取的政策體現在法律上是：嚴格刑事責任，難逃法網；一旦入罪而刑罰不重。
“此外，死刑犯不引渡是被公認的國際法原則”，儲槐植說。中國在１９９７年修訂《刑法》時規定，貪污１０萬元以上人民幣情節特別嚴重的就可能判處死刑。當今許多國家都在逐步廢除死刑，在多數保留死刑的國家中非暴力犯罪也不判死刑。如果西方國家政府把將在中國因經濟犯罪判死刑的外逃罪犯遣送回中國，該國家政府將受到國內和國際輿論的譴責，這也是重大貪官遣返困難的原因。
從貪官遣返難看國際反腐合作
在沒有外交引渡條約的情況下，通過國際司法協助也可以遣返外逃官員，能否遣返成功，則取決于諸多因素。而目前，與我國簽訂國際司法協助協定的國家也只有４０多個，其中也以中小國家和地區居多。我國目前還沒有與美國、日本、多數歐洲國家簽訂國際司法協助協定。
司法協助涉及很多內容，包括案件信息交流，司法文書送達、資料交換等相互協助。國與國之間司法協助協定的談判工作漫長又復雜。國際司法協助談判雙方都是司法實務部門，相對容易達成一致意見，但形成協定付諸文字則需要有關外交部門參加意見。
比司法共識更為復雜的問題是，大國在考慮簽訂外交引渡條約和國際司法協助協定時，首先想到的是意識形態。儲槐植強調，“大國之間關系遠比小國之間要復雜得多”。比如美國處于戰略上的考慮，一方面與中國建立戰略伙伴關系，另一方面作為惟一的超級大國不斷給正在和平崛起的中國制造麻煩，在遣返外逃官員問題上也是如此。
儲槐植說，２００３年，第五十八屆聯合國大會審議通過了《聯合國反腐敗公約》，這是聯合國歷史上通過的第一個用于指導國際反腐敗斗爭的法律文件，對于加強反腐敗的國際合作具有重要意義。《公約》對因腐敗行為受到損害的實體或者個人的賠償、境外追逃、追贓機制、不經刑事定罪對腐敗犯罪所得資產的沒收等方面都提出了具體要求。但這些程序涉及的多個執法主體及涉外事宜在我國相關的程序法中均還沒有具體規定。
取得共識有賴于制度建設
上個月因經濟犯罪被執行死刑的宋丈艾，雖只是北京一名金融機構的普通業務員，卻掌管著１．４億元的貸款資金。他虛報貸款用途，私刻國家機關部門印章和負責人名章，偽造金融票證，貪污和挪用公款逾１億元。儲槐植說，此類事情頻繁發生是因為我們的具體制度、具體管理還很不完善，制度上還存在很多漏洞。在我們內部制度還不完善的情況下，共識就難以形成，爭取國際合作反腐的難度也就必然加大。
目前，《聯合國反腐敗公約》對各國提出了預防和懲治腐敗的一些基本要求，其核心在于“預防和懲治”，其中預防又是基礎性的，因為腐敗問題打不勝打。儲槐植說，“幾年前我就提出，我國腐敗的嚴重性在于腐敗的普遍性”，其重要原因在于社會處于轉型期。在計劃經濟時代，權力沒有價格不能尋租；而在計劃經濟向市場經濟轉變過程中，對權力的制度約束沒有到位，權力很容易進入市場，權錢交易變得容易和普遍。
基于此，世界各國反腐敗都建立在“嚴打不如嚴管”的認識上。儲槐植說，各方面管理措施到位，讓想腐敗的人沒有機會腐敗，或者沒有辦法將腐敗所得轉移到國外，這是防止腐敗和打擊貪官外逃的治本之策。這也是今年初黨中央頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》的出發點。
儲槐植認為，我國反腐敗制度建設首先急需填補立法空白。今年初我國通過《公務員法》，規范公職人員的基本法，對公務員提出９項義務、１６項受懲戒的行為的規定，比較具體。但是，還應有許多配套立法需要完善，比如應建立公務員財產申報制度，方便公眾對公務員的財產公開查詢等。
而在反腐敗專門立法方面，我國《反貪污法（草案）》曾前后易稿１１次，終未出臺。作為補償，在其后修訂《刑法》（１９９７）時，貪污賄賂罪被單獨列為第八章，成為我國反腐敗的主要法律依據。而《刑法》關于受賄罪方面有明顯漏洞，根據刑法第３８５條，僅僅對典型的權錢交易行為加以懲罰，變相的權錢交易如感情投資、長線釣魚等行賄受賄尚沒有法律約束。儲槐植說，在國外，這些不典型的行賄受賄行為既不是受賄的未遂，也不是受賄預備，而是受賄既遂。在我國還要確認利用職權為他人謀取利益才歸為受賄罪，所以許多損害國家集體利益的貪官都不在刑法的懲罰范圍內。
在法律約束的同時，我國對公共權力的規范還需要進一步完善。青年政治學院法律系主任林維認為，我國對公務人員行為約束的細節還需要改進。如接受饋贈的范圍和數額、財產申報的具體程序、公開程序和懲罰措施。尤其是財產申報制度的不完善、不公開、不嚴肅，使得刑法中規定的巨額財產來源不明罪喪失獨立存在的價值。像去年落馬的北京交通廳廳長畢玉璽，一次給足療小姐２０萬元小費，足以構成巨額財產來歷不明的嫌疑，發現后即應追查，而在實際中大多不了了之。
林維認為，建立健全對國家權力的運作和對國家工作人員的職務活動有一套完備、有效的監督制度。首要的是應當建立和完善國家工作人員的錄用、考核、晉升、任免等制度，提高人員的整體素質。公務員制度是民主政治的產物，應當擇優錄用，通過優升劣汰的體制，公開選拔；一旦發現問題，必須建議一定的制度予以懲戒、罷免。同時將懲戒體系和公務人員的獎勵、工資福利、離退休制度等進行掛鉤，系統考慮，爭取能夠吸引、挽留優秀人才進行國家管理，同時又加大其違法違紀成本，使其不敢以身試法。
同時，在腐敗行為的打擊上，不應當單純地強調反腐的打擊強度，例如判了多少死刑或者無期徒刑，而更應當著重強調反腐的日常性、及時性和準確性，任何腐敗行為都會有一個發展的過程，應當盡可能使每一個腐敗行為或者實施腐敗行為的人員在其發展初期都得到遏制，并且提高腐敗行為受懲罰的高概率性，整體提高腐敗行為的成本。
此外，對腐敗現象的監督重點還應放在輿論監督上。林維強調，堅持不懈地向民眾表明對腐敗行為的零容忍度，改變目前潛移默化的腐敗文化的影響，曝光在日常公共權力行使過程中的不當行為，為群眾對這些行為進行舉報提供便捷的途徑，允許并且鼓勵媒體對公權行使的方方面面進行自由報道，對日常反腐敗很有必要。(楊
柳)
責任編輯 原霞
