文 ／ 瞭望周刊記者 丁錫國 董振國
黨支書張慶民當村干部多年，感覺自己的權威越來越弱，特別是在土地調整問題上，在這件事兒上以前沒人給他出難題，如今，他的話有人不聽了，有人甚至揚言要告他。
張慶民主政的山東省鄆城縣黃堆集鄉黃東村有1200人，人均1．7畝耕地。按黃東村的“黃歷”
，每年農歷8月15日，村里進行一次小范圍的土地調整，減了人口的減地，添了人口的添地，多年一貫，村民并沒提出什么意見。但從去年開始，張慶民遇到了麻煩。
當他依老規矩去動員一戶村民讓出部分承包地時，遭到斷然拒絕。無奈之下，張慶民放出狠話：你不主動退，我給你硬扣！沒想到，那戶村民也不甘示弱，舉起手中的合同書理直氣壯地說道：“你敢扣我的地，我就去告你！”黃東村調整土地的計劃第一次流產了。
黃東村至今已經兩年沒有調整土地了，雖然省去了許多心思，但張慶民覺得自己的思想負擔很重。他說：“想要地的，埋怨咱無能；該退地的，人家有30年不變的合同。咱這些當小官的，夾在里面難受。”
因為土地問題被逼進“墻角”的村干部還有許多。隨著國家一系列惠農政策的出臺，土地的“含金量”大增，一些無地農民爭相索要土地，但按照土地承包法規定，承包地30年不能動，是為情理調地，還是守法不動？
土地升值 農民搶地
今年以來，山東省涉及土地問題的上訪案件急劇增加。據山東省農業廳進行的一項統計，今年上半年，到這個廳上訪的群眾中，涉及土地問題的有398起、1247人，同比上升了268．5％和376．1％。導致農民上訪的根本原因，是一些地方沒有將土地承包政策落實到位，有的至今沒按規定落實土地承包期延長30年的政策；有的通過實行“兩田制”、多留機動地、頻繁調整承包地、高價發包等方式加重農民負擔；有的強迫農民流轉承包地，隨意改變土地的農業用途，違法圈占農戶承包地搞經營性項目建設；有的在項目建設過程中，工作簡單粗暴，強行開工；有的地賣了，錢花了，沒有落實補償政策，個別地方失地農民的生產生活沒有得到妥善安置等等。由此造成的土地糾紛和問題非常突出，成為影響農村穩定的第一位因素。
從8月初開始，記者歷時一個多月，先后采訪了山東臨邑、商河、鄒平、鄆城、梁山、肥城等縣市，因為人均耕地有多有少，各地情況存有差異，但今年以來就土地承包問題到這些縣市農業部門上訪或咨詢的農民明顯增多，有的地方甚至成倍上升。
導致土地糾紛急速增加的主要誘因是，由于中央政策調整，土地正在從以前的“負擔地”向“福利地”轉變，在農民看來，土地變得比以往任何時候都珍貴了。地少的，想要地，地多的，不愿意退地，前幾年一些不要地的農民現在也提出了分地的要求，各種糾紛由此產生。
今年，農業稅稅率降低了一半，國家又對種糧農民進行了直接補貼，這些惠農政策開始使土地變成了農民爭搶的“香餑餑”。一些基層干部認為，5年內，農業稅全部免除之后，土地將空前地受到農民重視，與此同時，因人口變化而導致的人地矛盾也將突出出來。據肥城市經管辦副主任項曉昕介紹，今年以來，前來咨詢承包土地問題的農民大大增加，她認為，今后，農民對土地的需求將更加迫切。她說：“二輪承包時，土地產出比較低，群眾不太在乎，現在30年不變，又不上交，而且有補貼，矛盾就出來了。現在還只是個苗頭。”
農民對土地的熱情升溫，其間接后果是給穩定土地承包關系政策的執行帶來了壓力。隨著農村人口的增減，農戶之間在土地分配問題上的公平問題將凸顯出來，這對穩定土地承包關系、增人不增地減人不減地的土地政策的執行必然帶來困難。2002年，臨邑縣臨南鎮進行稅費改革時，重新均分了土地。今年，這個鎮每畝地的農業稅比去年減少了32元，不僅農民愿意要地了，而且一些原籍在農村的城鎮下崗工人也回到村里，希望要一塊地種。臨南鎮經管站站長劉偉認為，土地均分只有兩年時間，人口變化還不算太大，5年后，男孩多的家庭娶妻生子添人口，女孩多的人家姑娘出嫁減人口，人地矛盾將非常突出。
農村“土法”沖擊國家大法
農村最基本的土地矛盾，是人口在不斷變化而國家政策要求維持土地承包關系穩定。據記者調查，雖然第一輪土地承包時，國家也要求保持土地承包關系的穩定，但這一政策在一些地方并沒有真正得到貫徹落實，有些地方甚至一年一小調、5年一大調。一些地方解決人地矛盾的方式主要有兩種：一是添人添地，減人減地，頻繁進行小范圍的土地調整；二是預留機動地，新添人口從機動地中分得，待機動地全部用完后重新進行大范圍的土地調整。
但是，這種在一些地區約定俗成的辦法如今遇到了挑戰。從2003年開始，土地承包法正式實施，農戶與土地的承包關系已經以法的形式確定下來，較之過去更為嚴肅；土地承包法不再允許新留機動地；土地上的負擔逐漸減輕并將最終全部免除，要地的農民增多，愿意退地的農民銳減，雙方自愿流轉的條件在逐步失去。
盡管解決人地矛盾的條件已經發生變化，但農村的“土法”在一些地方仍在沿用著。1999年，梁山縣徐集鎮郭樓村實行二輪承包時，為了及時給新添的人口分到地，村集體留出了20多畝“活田”（機動地），每年7月1日之前加入村籍的，秋收之后都能從中分到土地。黨支部書記張啟超告訴記者，今年，“活田”還有剩余，等全部用完之后，全村土地就得大動一次。
據記者調查，在一些村風正、村干部威信高、村民倫理意識比較強的村莊，農民可以依靠道德上的自覺，主動將減去的人口的承包地讓出來，彌補某些人家的不足，從而維持人地關系的動態平衡。2003年，商河縣賈莊鎮郇家村新娶進3個媳婦，其中2人提出要地，另外，村里新生了2個孩子。這個村減少的人口共有3人，其中，出嫁1人，死亡2人。去年秋后，添人的農戶和減人的農戶協商之后，村里負責丈量，完成了流轉手續。村黨支部書記郇志廣說：“這是沿襲下來的做法。誰家該添地，誰家該退地，大家都清楚，鄉里鄉親的，沒人好意思多占地。”
但是，也有一些村干部已經意識到，在現實的利益面前，道德對農民的約束力在逐漸衰弱，由此引發的矛盾使他們難以承受。鄆城縣黃堆集鄉黃東村的張慶民已經碰到了這樣的“硬釘子”。與黃東村近鄰的周莊村，今年有三十五六口人提出要地，應該退地的跟要地的人數大體持平。按原來的辦法，一年一小調，但今年村里沒敢調。村黨支部書記周長番說：“我覺得該調，可咱不當家。咱的法大不過國家的法。你要鬧，去找別人。不給他地，他告不贏。你扣他的地，他們能告贏了。”
調地，違法，不調吧，又有悖情理，土地就像一個炸藥桶，把村干部逼進了一個非常尷尬的境地，有些村級班子甚至因此被壓垮。山東省棗莊市中區西王莊鄉佟莊村有1478人，因村領導班子渙散，10余年沒有調整土地，全村約200人沒有土地，150多人因去世或戶口遷出仍然占有土地。在一些群眾的要求下，今年，鄉黨委、政府開始組織調整這個村的土地，不想，引發震蕩，一些村民甚至動用暴力手段阻撓其他村民耕種自己曾經擁有的土地，致使全村一半多土地沒能適時夏種。
農地公平事關穩定
土地是農民的生存之本，它不但是農民最基本的生產資料，而且是農民目前可以依賴的最重要的社會保障。從整體上來看，農民希望自己的土地承包經營權能夠長期化、固定化，他們的愿望與土地承包法穩定土地承包關系的價值取向是完全一致的。
據山東省農業廳總經濟師劉同理介紹，今年到這個廳上訪的70％是因為土地問題，涉及土地的上訪中，100％是因為自己的土地尚未到承包期而被強行調整或被征用等原因造成的，沒有一起因村里不調整土地而導致的上訪案件。雖然那些索要土地的農民尚未來到省級政府機關，表達他們的利益訴求，但他們給鄉村干部造成的壓力卻是現實的。正是由于一些鄉村干部沒能抵擋得住這種民間壓力，所以才出現了違法行為，損害了部分農民的合法權益。萊州市沿海有一個村莊，有大量荒地，前些年種地不合算，大家都忙著趕海掙錢，村干部找人做工作也沒人愿意承包，最后，村集體和外來的農民簽訂了承包合同。今年，土地身價看漲，一些農民眼紅了，要求村里撕毀承包合同。承包人不服，為維護自身權益，走上上訪之路。
土地承包法之所以落實困難，其“死結”在于，一些基層干部和農民還沒有在“增人不增地、減人不減地”這一基本原則上達成廣泛共識。從記者采訪接觸到的情況看，多數農村干部和群眾對此表示難以理解，個別人甚至指責政策、法律的制定者不了解農村實際。梁山縣徐集鎮郭樓村黨支部書記張啟超說：“是這個村的人，就該在這個村里吃飯。30年不動，就是人在地在，該動的該添的還得辦。人不在了，他不吃飯了，人有了，他就要吃飯。社會主義優越性就在這里。沒地沒糧吃，他就跟你鬧事。”有專家認為，在土地集體所有制下，一個無法回避的問題是公平問題，每個村民有權均等地獲得一份村里的土地，因此，當村子的人口變化時，就需要對土地進行重新配置。
土地承包經營權需要長期穩定，這既是保證經濟績效的需要，也是保持社會穩定的需要。當然，穩定土地承包關系并不排斥土地合法流轉。為了幫助基層干部廓清模糊認識，最近，山東省農業廳專門組織了培訓班，學習土地承包法。山東省農業廳總經濟師劉同理認為，要使部分干部群眾擺脫增人就得增地、減人就要減地的誤區，需要解決兩個認識問題：一是土地承包的主體是家庭而不是個人承包。以前，是三級所有、隊為基礎，生產小隊是基本核算單位，現在，土地是兩級所有，家庭是基本核算單位，只要最初分配土地是均分的，此后的人口變動就不能作為土地重新分配的理由了。二是土地的供應制是不存在的。土地不是一般法律意義上的物，土地不能再生，不能移動，不能流通，土地平均分配之后，就不應該再分配了。鄆城縣農業局經管站站長朱道民以農村住房為比喻說，一戶人家，蓋房子時有5口人，現在走了2口，村里總不能把那兩口人的房子要回來吧。土地和房子一樣，也實行物化管理了，應該和房子一樣對待。山東省農業廳經管處處長馮周安認為，穩定土地，可以促使部分農民多在土地之外想想致富門路，有利于農村勞動力轉移，也能有效防止一些村干部濫用權力。
不穩定的地權，對那些在調整中失去土地的農戶，還是對村莊內的每個農戶的影響都是負面的。因為，對每一個農戶來說，今年得到的土地，明年卻可能失去。穩定土地承包經營權，不僅能使群眾安心，而且可以讓干部省心。鄆城縣黃堆集鄉黃東村張慶民告訴記者，他們幾個村的支部書記已經開會串通，作出了約定：今后哪個村也不調整土地了。他如釋重負地說：“地要是固定了，群眾不再想三想四了，村干部就省事了。”
責任編輯:趙振宇
