配套公建變性縮水開發商從中牟利 暴露監管漏洞
這幾天，富潤家園7號樓上貼出了“維權勝利”的標語。7月10日海淀法院宣判——7號樓幼兒園改為洗浴中心的規劃變更要撤銷。
幼兒園變成了洗浴中心，郵局變成了飯館，公立學校變成了私立貴族學校，公共體育場根本沒有……開發商未
根據規劃建設、或者建成后挪作他用——公共配套設施變性縮水的問題日益顯露。人大代表提交的《關于新建改建居住區配套設施的規劃、建設和管理問題議案》，已經成為今年市人大重點辦理的議案。
變性縮水
開發商從中牟利
不久前，部分市人大代表專門到北京各居住社區調查公共配套設施的建設情況。
在天通苑，人大代表驚訝地發現，竣工400萬平方米，入住人口達到11萬的居住區里，至今仍然沒有一塊像樣的體育場地！
按照標準，一個人口4萬至6萬人的居住區應該有一個綜合文化活動中心、體育場以及文化廣場(包括戶外健身場地)。
開發商的解釋是，天通苑社區內兩所學校的操場就是社區的體育公共配建。但調查中發現，這兩所非九年義務教育的學校根本沒有把操場向公眾開放，不可能發揮居住區公共配套服務作用。
北京市體育局的工作人員介紹，在1999年通過的《北京市體育設施管理條例》中有規定：“學校體育設施應當創造條件向社會開放。”但從實際操作上看，學生與居民共享學校的體育設施顯然不可行。
調查發現，雖然近年來居住區的配套設施數量有所增加，但主要是經營性的配套設施，如零售商業等的建設基本上適應了社區日常生活的需要。市規劃委主任陳剛承認，教育、郵政、體育等公益性服務配套設施還不能滿足需要。
前不久業主勝訴的富潤家園一案中，起因就是配套的幼兒園被改成洗浴中心。規劃中的公益性配套建設在建成后改作經營性項目，開發商從中牟利。巨大的商業利益是公共配套設施被克扣的主要原因。
據介紹，目前開發商違規不建設或不按規劃標準建設配套設施，可鉆空子的手段很多，比如，有的開發商以政策變化為借口停止設施建設，富潤家園就是這樣的一個案例；或以資金不足為由逃避設施建設；還有的開發商或不按規劃圖紙施工，或采取先建住宅樓后建公共設施的方式，并暗中降低建設標準。
配套公建
欠賬多少難說清
目前北京居住區的公共配套設施到底欠賬多少？
教育設施欠缺的情況較為明了，相關的數字表明大約在36％，問題較為嚴重的朝陽區芍藥居小區、昌平區的天通苑小區等5個居住區教育配套設施存在的問題已經被市政府列入重點解決的項目。
文化體育設施的欠賬卻難以說清。很多開發商并不認為自己侵占了公共體育設施：“那是瘋了！現在沒有體育休閑場所，房子不好賣。”
開發商一般所指的體育休閑場所就是“會所”。會所在北京市的配套標準里被算作綜合文化活動中心，但由于“會所”概念的模糊，其中體育文化設施到底占多大比例沒有明確規定。于是一些會所里更多提供的是酒吧餐飲項目。這顯然背離了綜合文化活動中心的性質。
更糟糕的是，有些公益性的體育場所由于長期虧損，便被悄悄地外包出去了，經營的已經不是文體娛樂項目。即便未改變經營性質，承包商是否能以公益性價格提供服務就很難說了。
市規劃委也發現這種變相侵占配套公建的現象，比如學校的教室少量被出租。陳剛主任說，這種配套設施的部分被挪作他用的問題較為隱蔽，管理部門難以察覺。目前，市政府正在組織有關部門對居住區公共服務配套設施的規劃、建設和管理的現狀進行調查分析，爭取在今年年底前完成。
缺乏約束
配套標準形同虛設
其實，北京對居住區的配套設施是實行了指標管理的。規定居住區的配套公建包括教育、醫療衛生、文化體育、商業服務、金融郵電、社區服務、行政管理和市政公用等八類，每一類都按照人口規模，詳細規定了配備公共服務設施的內容，及所需建筑面積標準。
據市規劃委介紹，《北京市新建改建居住區公共服務設施配套建設指標》已于2002年公布實行，在1994年的規定的基礎上再次補充了配套指標，主要是增加了停車位數量指標，細化了教育配套指標，提高了社區行政管理、醫療衛生、郵政所的配套指標。
但很多業主并不清楚配套的指標規定。比如近兩年，許多業主把北京街頭巷尾不斷增加的五顏六色的鍛煉設施當作了居住區的體育配套。但市體育局認為，這是兩碼事！這些體育設施是由國家體育彩票公益金捐贈的，而且它也不能涵蓋指標中要求的體育場，這些體育設施不能替代開發商應盡的責任。
既然有標準，為什么開發商不按照標準執行呢？
市規劃委解釋，目前的管理文件僅僅是技術性指標，而對于違規行為的處理和懲罰仍是空白。用陳剛的話說就是“沒有武器”，所以該標準缺少對開發商的約束力。此外，關于居住區公共配套設施的規劃、建設和管理的有關政策不一致，缺乏相關的法律法規的保障。
比如，居民反映最為強烈的教育配套設施問題，就是因為國家對新建住宅區是否興辦公立義務教育沒有統一規定。北京的公共設施配套指標雖然詳細規定了內容和規模，但對其配套學校的性質沒有明確說明。而《北京市實施＜中華人民共和國義務教育法＞辦法》第二十二條規定：“城鄉建設發展規劃，必須包括相應的義務教育設施。”這里的“義務教育設施”是公辦？還是民辦？《辦法》中沒有說明。
監管失調
難以做到“三同步”
開發商逃脫居住區公共配套設施建設的責任，甚至把規劃中的面積挪作他用從中牟利，為什么政府相關部門沒有查處呢？主管部門是否各司其職了呢？
對于文體設施縮水的查處，市體育局相關人員表示十分為難：“一個房地產項目的建設體育部門怎么監管？”
記者在《北京市體育設施管理條例》中看到有規定：新建、改建、擴建居住區的開發建設單位應當按照本市公共服務設施配套建設指標的規定配套建設體育設施。規劃設計方案未達到規定指標的，規劃行政主管部門不發建設工程規劃許可證，建設行政主管部門不發開工許可證。居住區配套體育設施應當與居住區住宅工程同時規劃、同步建設、同期交付使用。
而體育局認為，雖然法規規定“三同步”，但實際上整個管理鏈條根本就沒有讓體育部門“插手”，“立項、開工、驗收時體育局都不知道，等到發現問題，木已成舟，根本無法處理！”說到底，體育局對此根本就沒有處罰權，一句無關痛癢的“責令改正”怎么能阻擋開發商面對的巨大利益誘惑？
2002年公布實行的《北京市新建改建居住區公共服務設施配套建設指標》中明確提出“執行中的具體問題由市規劃委負責協調解決。”那么規劃委是否發揮了協調解決的作用呢？市規劃委主任陳剛承認，目前的問題確實暴露出了相關部門的監管漏洞。
他表示，居住區配套問題涉及到了規劃、土地、建設、教育、衛生、體育、郵政、民政等相關部門的職責權限。目前部門之間缺乏有效的協調機制，這很容易讓開發商“各個擊破”。
據稱，今后，規劃部門通過政府專網或其他方式向各行政主管部門通報情況，相關部門協同做好居住配套設施的審查、接受和監管工作。
研究行政管理的專家分析，這個問題其實還暴露出了市、區兩級政府對住宅區建設和使用的分級管理制度不合理。大多數住宅區建設的規劃、審批、立項和驗收由市政府負責，而在投入使用之后的戶籍、治安、教育等一系列事務由所在地區政府負責管理。這種模式容易導致一些開發商重視市政府的規定，而輕視區政府的要求。加上相關制度不健全，往往使區政府無力糾正開發商違規行為。J046商報記者
羅喬欣
特約編輯：宋廣偉
