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本報記者 王維香 周朗
據國土資源部執法監察局提供的數字，2000年至2002年，全國共立案查處土地違法案件40多萬件，其中個人違法32萬件（主要為農民建房問題）；村、組集體違法2．5萬件；鄉級以上地方政府違法1．3萬件；企事業單位違法4．2萬件。而企事業單位的違法行為，又多與地方政府違法行為有關。國
土資源部去年底以來公布的9起重大土地違法案件中，8起為政府違法。
違規設立各類開發區、園區。不少地方“規劃跟著項目走”、“規劃跟著領導走”、“規劃跟著違法走”
近年來，一些地方政府及有關部門無視國家有關規定，擅自批準設立了名目繁多的開發區、園區。這些開發區、園區多數存在違反土地利用總體規劃、非法占地的問題；不少地方形成了“規劃跟著項目走”、“規劃跟著領導走”、“規劃跟著違法走”的現象。2001年10月，山東省齊河縣政府與北京一家公司就國科高爾夫球場項目達成投資意向，縣政府決定以租賃集體土地的形式為高爾夫球場建設提供用地。經有關部門查實，高爾夫球場共占用耕地1181．67畝，其中不符合土地利用總體規劃用地830畝，含基本農田487畝。
據最新統計，目前全國共有各級各類開發區6015個，60％以上是省級以下開發區。各類開發區規劃面積達3．54萬平方公里，超過現有城鎮建設用地總面積。不少開發區、園區長期拋荒。如南京市江寧區四大園區管轄總面積773平方公里，占了全區土地的49．17％，在開發中出現了未經批準非法占地、土地拋荒及無任何手續強制拆遷農民住房等問題。據江蘇省國土資源廳調查，該區違法用地9740畝，農田圈而未用、拋荒6650畝。
干預土地資源市場配置，削弱土地資產管理。“虛假掛牌”，非法批地，違法下放土地審批權限，搞“政策特區”
2003年7月，廈門市集美區政府內部協商確定，將該區最繁華的一塊地段以總價1900萬元出讓給廈門金中盛地產開發有限公司，但形式上還是掛牌招標。因報價競買激烈，掛牌報價轉入現場競價，金中盛地產開發有限公司以2780萬元競得。9月26日，集美區政府常務會議作出決定，將金中盛地產開發有限公司繳納的超出1900萬元的部分，即880萬元由區政府全額返還該公司，致使該次招標有名無實。像廈門集美區這樣不按國家有關規定，對項目用地進行地價評估，采用事先同業主簽訂合同擬定地價再進行掛牌，搞虛假掛牌的例子并不鮮見。
一些地方的領導干部在經營性用地招標拍賣掛牌中，往往以打招呼、批條子等方式，指定供地對象、位置、面積、價格等，使市場調控手段有名無實；在企業改制中，一些地方政府違規處置國有劃撥土地，擅自減免土地出讓金，低價出讓國有土地，使國有土地資產大量流失。
征地補償不到位，侵犯農民合法權益。“地方政府請客，老百姓埋單”
這類問題在一些國家基礎設施的重點建設項目征地中，特別是鐵路、公路建設項目中尤為突出。這類項目往往由于總投資概算中用于征地補償的比例“先天不足”，難以達到法定補償標準。建設單位最簡單的辦法就是將征地補償費以包干的方式交給地方政府。而作為急需建設項目的地方政府是沒有余地討價還價的，只有通過行政命令要求下級政府及主管部門限期完成任務。向建設單位如期交地的代價就是農民的合法權益受到侵害。
還有一種情況，就是有些地方政府截留、挪用或長期拖欠征地補償費。2003年6月，遼寧省大連市莊河至丹東境內的高速公路動工，在用地未經依法批準的情況下，占用大連、丹東兩市農村集體土地數萬畝，同時，地方政府還擅自下調征地補償標準，截留應付給被征地農民的2800多萬元的補償費。
征地補償問題是政府違法中的一個突出問題。多年來因征地引發的矛盾，多數與補償安置有關，“種田無地、上班無崗、社保無份”的“三無”農民大量增加，造成農民與地方政府或建設單位的沖突，甚至導致矛盾激化，影響社會穩定的情況時有發生。
土地違法案件層出不窮，土地違法者“前赴后繼”，有深刻原因
造成一些地方政府土地違法的主要原因：首先是認識問題。一些地方政府及其領導干部對土地管理法律法規學習、重視不夠，依法行政、依法用地管理只停留在口頭和文件上，缺乏“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策意識。有的地方政府熱衷于“以地生財、以地招商、以地引資、以地建城”的外延擴張、粗放增長的陳舊模式，以犧牲土地謀求經濟發展。
其次是機制問題。一方面，在我國現行體制下，地方黨委和政府承擔著地方經濟發展的重要任務，經濟增長、財稅收入是顯著的政績。土地是最容易變現的資產，一些地方黨政領導便急功近利，以犧牲土地的極端做法換取短期內經濟發展的“成就”。另一方面，地方政府多征占土地，能增加財政收入，體現政績。當合法征占受到限制時，便選擇了違法，而農民的集體土地所有權很難對抗地方政府的行政管理權。
再次是利益誘惑問題。一些地方在土地開發中，擅自改變土地用途，任意出臺土地優惠政策，搞暗箱操作，給一些單位和個人的“權力尋租”提供了空間，為腐敗提供了溫床。有的則在開發區內以權謀私，撈取好處，給不法分子的貪污受賄大開了方便之門。
最后是對責任人的處理力度問題。針對政府土地違法問題，監察部、國土資源部曾于2000年3月聯合下發了《關于違反土地管理規定行為行政處分暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》），其著力點直指地方政府領導人的“烏紗帽”。但從幾年來的執法實踐看，這把“尚方寶劍”總是高高舉起，輕輕落下，沒有真正起到震懾作用。原因何在？雖然《暫行辦法》對各類違反土地管理法規的行為及應給予責任人的處分作了詳細規定，國土資源部門也依法對案件的性質進行了認定并作出行政處罰，但在是否給予處分、什么處分的問題上，國土資源部門只有建議權而無決定權，且由于缺少提出處分建議后部門間相應的協調配合程序，建議往往因被長期擱置而流產，“敷衍了事、批評了事、罰款了事、補辦手續了事”。
怎樣才能從根本上杜絕違法征占土地問題？
有關方面和專家認為，當務之急是：全面清理各類開發區、園區，明確審批權限；開發區、園區選址必須符合土地利用總體規劃，違反的一律撤消，并追究批準者的責任；建立部門間處理土地違法領導干部工作的聯系協調機制，進一步推動《暫行辦法》的貫徹落實。
修訂《土地管理法》和《刑法》中的有關條款，增加或明確有關土地違法行為的法律責任。加快推進征地制度改革研究和試點工作，探索從根本上解決被征地農民的生活出路問題，及時推廣征地補償安置的成功經驗。
加大宣傳力度尤其是對各級領導干部的宣傳力度。在土地問題上，堅決做到“不批條子、不打招呼、不干涉土地行政執法行為”，使各級領導干部認識到因“公”違法也是違法，同樣要受法律制裁。
《人民日報》 2004年04月23日 第五版
來源:人民網-人民日報
責任編輯：原霞
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